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民政部党组


民政部党组关于贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的实施办法

民组字[2008]14号 时间：2008-08-29


为认真贯彻落实中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》（中发〔2008〕9号，以下简称《工作规划》），推进民政部惩治和预防腐败体系建设，结合民政工作实际，制定本实施办法。

一、指导思想、基本要求和工作目标

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观。以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，全面坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作核心理念，以改革创新精神扎实推进民政部惩治和预防腐败体系建设，为推动民政事业又好又快发展，促进社会主义和谐社会建设提供有力保证。

（二）基本要求

认真贯彻落实中央提出的“围绕中心、服务大局，改革创新、开拓进取，惩防并举、重在建设，统筹推进、综合治理，突出重点、分类指导”的基本要求，坚持站在全局的高度，以改革创新的精神状态、思想作风和工作方法，谋划、落实好惩治和预防腐败体系建设的各项工作；坚持把反腐倡廉建设贯穿于保障基本民生、维护群众基本生活权益等民政工作之中，完善工作机制，充分发挥服务和促进作用；坚持以领导干部和重要部位为重点，以规范和制约权力行使为核心，加强对民政重点专项资金、重大投资项目和关键环节权力的监管，不断巩固和提高反腐倡廉建设成果；坚持把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力结合起来，把近期目标与长期目标结合起来，不断增强惩治和预防腐败体系建设的科学性、系统性、前瞻性和实效性。

（三）工作目标

经过5年的努力，到2012年，形成更加完善的民政部惩治和预防腐败体系基本框架。基本建立民政部拒腐防变教育体系、反腐倡廉制度体系和有效的权力运行监控体系，使防治腐败的体制机制改革继续深化，民政行业作风进一步改进，人民群众的满意度有新的提高。

二、推进反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线

（一）加强反腐倡廉宣传教育。按照党的十七大和中央《工作规划》确定的教育内容，重点抓好中国特色社会主义理论体系的学习，根据中央部署深入开展科学发展观教育活动，教育和引导党员干部特别是领导干部深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观及社会主义荣辱观，加强党性和从政道德修养，打牢廉洁从政的思想政治基础，做到清清白白做人，干干净净做事。根据中央制定的指导意见，研究制定民政部加强领导干部反腐倡廉教育的意见，完善民政部党组理论学习中心组学习制度，定期安排反腐倡廉理论学习。认真落实《关于加强党员经常性教育的意见》（中办发〔2006〕21号），把反腐倡廉宣传教育纳入部直属机关党建宣传教育总体部署，融入到学习实践科学发展观活动之中，提高教育的针对性和有效性。

（二）加强党的作风和纪律教育。按照中央的部署，在各级民政党员领导干部中开展党风党纪专题教育，引导党员领导干部继承党的光荣传统，自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济纪律和群众纪律，深化为民理念，牢固树立和履行“以民为本、为民解困、为民服务”、“解决民生、落实民权、维护民利”的民政工作核心理念和职责，切实做到为民、务实、清廉。配合有关部门抓好“改进街道社区干部作风”工作。

（三）健全反腐倡廉教育工作机制。完善反腐倡廉教育制度，丰富教育内容，创新教育形式，健全工作机制。把反腐倡廉教育与政治理论、民政业务有机结合起来，把反腐倡廉教育与思想建设、作风建设、道德建设有机结合起来，把反腐倡廉教育与民政干部核心素质教育有机结合起来，坚持日常廉政教育与主题教育相结合、自我教育与培训教育相结合、正面教育与警示教育相结合，推进民政反腐倡廉教育不断深入。坚持民政部党组成员和部直属机关各单位主要负责人讲党课制度。把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划，纳入民政部管理干部学院和民政部培训中心教学计划。在领导干部任职培训、干部在职岗位培训、新录用人员初任培训中开设廉政教育课程。完善部直属机关反腐倡廉宣传教育联席会议制度。建立反腐倡廉联络员、信息员制度，加强反腐倡廉工作沟通和信息交流。充分发挥《中国社会报》、《中国民政》、民政部网站等民政舆论宣传教育阵地作用，办好反腐倡廉专栏、专题、专版，加大反腐倡廉宣传教育力度，营造风清气正的良好舆论氛围。

（四）加强廉政文化建设。以和谐机关建设为载体，推进部直属机关廉政文化建设。结合构建和谐社区建设和社会组织自律建设，发挥民政部门社区建设、社会组织管理的职能优势，积极配合有关部门推进廉政文化建设。按照《民政部关于进一步推进廉政文化进社区工作的指导意见》（民发〔2008〕25号），发挥社区在传播、弘扬廉政文化中的积极作用，利用各类社区服务设施和条件，积极开展以倡导文明新风为主题和群众喜闻乐见的社区文化活动为载体的社区廉政文化活动，继续做好万家社区图书室援建活动，把廉政文化进社区工作融入到和谐社区建设之中。积极引导社会组织加强廉政文化建设，推行信息公开和服务承诺，进一步推进社会组织诚信自律建设活动。

三、推进体制机制改革，健全反腐倡廉规章制度

（一）完善党内民主和党内监督制度。认真贯彻落实中央即将制订颁发的《中国共产党党组工作条例》及有关文件政策，修订完善民政部党组工作规则，健全和完善党内情况通报、情况反映、重大事项集体决策、重大决策征求意见等具体制度。完善领导干部民主生活会制度，提高民主生活会质量。完善党内监督制度，推进党务公开。部直属机关各级党组织，要从实际出发，制订完善相关的制度和规则。

（二）健全反腐倡廉领导体制和工作机制。进一步完善“党组统一领导，业务部门各负其责，纪检监察组织协调，依靠群众支持和参与”的民政部反腐倡廉建设领导体制和工作机制。调整和健全民政部党风廉政建设和反腐败工作领导小组，完善反腐倡廉建设协作机制和保障机制，建立牵头单位联席会议制度和牵头任务督办制度，建立领导干部廉政档案制度，完善监督机制。加强部直属机关纪委组织建设，制订完善工作运行机制。

（三）完善党风廉政建设责任制。根据中央有关文件精神，修订《民政部党风廉政建设责任制实施办法》，建立和完善责任考核、责任追究等相关配套的规章制度。部直属机关各单位结合实际修订完善本单位的党风廉政建设责任制实施办法，确保党风廉政建设责任制的贯彻执行。配合有关部门研究制定实行农村基层党风廉政建设责任制的规定。

（四）加大制度贯彻执行力度。认真贯彻落实中央和国家反腐倡廉法律法规，严格执行反腐倡廉各项制度，加强对各单位制度落实情况的监督检查，做到令行禁止、违制必纠。根据中央文件要求和新出台的法规以及政策性文件，结合民政部门实际，及时建立健全与之相配套的规章制度。部直属机关各单位做好本单位相关规章制度的清理、修订、完善工作，并将本单位制定的规章制度及时报部党风廉政建设和反腐败工作领导小组备案。

四、强化监督制约，确保权力正确行使

（一）加强对部直属机关、领导干部特别是领导班子主要负责人的监督。

1．加强对遵守党的政治纪律情况的监督。严明党的政治纪律，维护党章和其他党内法规，维护中央权威和党的集中统一，始终同以胡锦涛同志为总书记的党中央保持一致，确保党的路线方针政策在民政部门的贯彻执行，确保党的十七大确定的重大理论观点、重大战略思想、重大工作部署在民政部门得到全面落实，确保中央确定的民政方针政策在基层得到贯彻落实。

2．加强对贯彻落实科学发展观情况的监督。结合民政部门实际，重点加强对关系民生、民权、民利政策落实情况的监督检查，确保自然灾害救助、城乡低保、农村五保供养、孤老残救助、流浪乞讨人员救助、社会福利、优抚安置等各项为民政策落到实处，切实把科学发展观的要求转化为促进民政工作又好又快发展的实际行动。配合有关部门抓好其他相关落实工作。

3．加强对领导干部执行民主集中制情况的监督。认真开展对涉及全局性问题、重要干部推荐任免和奖惩等方面贯彻执行民主集中制情况的监督检查，严格规范领导决策权、行政审批权、资金分配权、行政处罚权和人事任免权，有效约束领导干部特别是领导班子主要负责人的自由裁量权，严格执行议事规则和决策程序。

4．加强对落实党风廉政建设责任制和落实领导干部廉洁自律规定情况的监督。认真贯彻执行党风廉政建设责任制，坚持和完善年初责任分解、年中督办检查、年底评估考核制度，探索和完善贯彻落实党风廉政建设责任制的新途径、新措施，加强对执行责任制情况的监督检查。认真贯彻执行中央关于领导干部廉洁自律、廉洁从政的一系列规定，加强对部直属机关各单位领导干部遵守组织人事纪律和廉洁从政各项规定等方面的监督。坚决纠正领导干部利用职权和职位影响，在住房、用车、配偶与子女从业等方面谋取不正当利益，以及公务活动中奢侈浪费、违规公款消费等行为。加强对领导干部个人重大事项报告、述职述廉、诫勉谈话、因公出国（境）管理等制度执行情况的监督检查。

5．加强对领导干部作风的监督。认真贯彻《民政部党组关于加强直属机关领导干部作风建设的决定》（民组字〔2007〕7号），加强对部直属机关党员干部特别是领导干部思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风的监督检查，督促民政党员干部做执政为民的表率、开拓创新的表率、发扬民主的表率、勤俭节约的表率、廉洁自律的表率。

（二）加强对重要领域和关键环节的监督。

1．加大对重大决策的监督。凡涉及民政事业改革发展的重要事项、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等，必须经过领导班子集体研究决定，防止决策失误。

2．加强对干部选拔任用工作的监督。严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》，加强推荐、考察、考核、讨论、决定等干部选拔任用工作全过程的监督，防范考察失真和干部“带病提拔”。完善便利、安全、有效的举报机制，切实落实党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。完善民政部干部监督考核办法，实行平时考核、定期考核、重大事件考核相结合，发挥监督考核结果在干部任用和监督管理中的作用。

3． 加强对行政审批权和行政执法权行使情况的监督。把部直属机关具有行政许可的单位所实施的每一项行政许可事项的办理情况都纳入监督范围，重点抓住行政许可事项办理的许可时限、工作质量、收费依据以及许可范围、设定条件等，对行政许可事项的所有环节和步骤，实行全程监督，并建立完善相关监督机制。通过完善民政行政执法公开制度，推行行政审批电子监察系统，逐步实现对行政审批权和行政执法权行使情况全程有效监督，有效防止审批过程中不规范和不廉洁现象的发生。

4．加强对民政资金运行情况的监督。进一步加强对部机关和直属事业单位非税收入的监督和管理，定期开展财务检查，加强对资金运行的监督，切实保证“收支两条线”规定落到实处。严格银行账号管理，对单位开立、变更、撤销、保留银行账户，严格实施审批、备案、年检制度。非财务部门不得开立银行账户，部机关和直属事业单位所有资金往来必须经过财务部门，严禁设立账外账和“小金库”。对涉及预算申报、福利彩票公益金分配使用等重大财务事项，必须经过严格的审批程序。完善采购程序和监督办法，严格实行“管采分离”，切实加强部直属机关各单位的政府采购工作管理，建立国有资产网上监管系统。严格基建投资管理，修订《民政部建设工程招标投标管理办法》。

加强内部审计工作。对部直属事业单位、部管社团和代管单位的财务收支、财政收支、经济活动以及经济管理和效益情况定期进行审计，对其主要领导干部进行任期经济责任审计，逐步建立健全经济责任审计结果问责制、追究制等制度。对部直属事业单位、部管社团和代管单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审。

（三）增强监督合力和实效。

加强和改进党内监督。严格执行党章，全面贯彻《党内监督条例（试行）》，认真落实党的组织生活会制度，加强领导班子成员之间相互监督。认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》，营造党内民主环境，切实保障党员批评、建议、检举等权利。自觉接受人大监督和政协的民主监督，接受人民法院依照《行政诉讼法》对民政部门实施的监督，完善上级民政部门依照《行政复议法》对下级民政部门的行政层级监督。自觉接受群众监督和社会监督，进一步强化信访工作，健全民政部信访督查工作制度和工作机制。加强和改进舆论监督，打造民政系统新闻舆论监督平台。发挥各级民政纪检监察机构的监督作用，坚持和完善情况通报制度。逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督机制，增强监督合力和实效。发挥社会组织的监督作用，配合有关部门做好相关工作。

五、深化改革，从源头上预防和治理腐败

（一）推进干部人事制度改革。进一步规范领导干部公开选拔、竞争上岗程序和办法，推进以民主推荐、民主测评、民主竞争为核心的干部选拔任用机制创新，健全选拔任用工作监督约束机制，着力解决民主推荐、民主测评中存在的问题，提高选人用人公信度。完善干部监督工作联席会议制度、人事部门和纪检、监察、财务、审计等部门的经济责任审计联席会议制度。研究制定部机关和直属事业单位领导干部综合考核评价办法，建立体现科学发展观和正确政绩观的领导干部实绩考核评价指标体系。完善领导干部职务任期、回避

和交流制度。修订《民政部公务员管理暂行办法》。推进部直属事业单位人事制度改革，深化部管社团管理体制和运行模式改革，健全部管社团人事管理制度。

（二）推进行政管理体制制度改革。认真贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的民政行政管理体制；建构依法、科学、民主的民政行政决策机制和决策责任追究机制；建立健全决策跟踪反馈和决策效果后评估机制；建立完善的民政工作法律、法规、规章制度，把反腐倡廉建设的基本要求贯穿到法规审查工作的各个环节，落实到法规拟确立的具体制度之中；建立权责明确、依法行政、监督有效、保障有力的民政行政执法体制；完善民政部门行政监督制度，强化对行政行为的监督，全面提高民政干部特别是领导干部依法行政的能力。建立完善民政行政执法自由裁量权分解、民政行政执法评议考核制、民政行政执法过错责任追究制等有关规章制度。政策法规司配合有关部门做好推进行政管理和社会体制改革的其他相关工作。

（三）推进财务制度改革。根据国家相关政策的出台，及时修订和完善民政资金管理、财务管理、预算管理、银行账户管理、国有资产管理和内部审计等有关规定。改进民政资金管理办法，建立健全民政资金规范、安全、有效运转的机制，推进国库集中支付改革，创新网上财务管理信息系统，建立重大开支预警机制，从制度上规范和防止腐败问题的产生。研究建立民政部项目绩效考评新机制，积极推进项目绩效考评工作，修订《民政部项目资金管理暂行办法》。加强国有资产管理，修订《民政部国有资产管理办法》。制定《民政部差旅费管理办法》、《民政部会议费管理办法》。

（四）推进政务公开和政府信息公开。继续深入贯彻落实中办、国办《关于进一步推行政务公开的意见》和《中华人民共和国信息公开条例》，及时公开在履行职责过程中依据的法律法规、部门规章、规范性文件，公布行政许可和行政审批、主要业务工作的进展、完成情况等方面的政府信息。严格执行民政部机关政府信息公开、听证、专家咨询等相关制度。建立和完善政务公开监督制度、档案制度、责任追究制度等各项规章制度，不断完善和创新政务公开和政府信息公开的方式方法，加快民政电子政务建设，推进民政事业单位办事公开，努力建设“阳光民政”。配合有关部门做好相关工作。

（五）推进村务公开制度改革。

按照中央任务分工方案，做好推进村务公开牵头工作。

1.贯彻落实《民政部关于学习贯彻〈中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见〉通知》（民函〔2004〕159号），进一步健全村民自治组织和村党组织领导的充满活力的村民自治机制，完善村民会议和村民代表会议为主要形式的民主决策制度，指导各地建立健全有关组织制度和议事规则，加大村务公开“难点村”的治理整顿力度。

2.按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发〔2006〕32号）的要求，认真做好村务公开目录编制工作，力争在2008年完成全国所有县（市、区）县级村务公开目录编制任务，2009年至2010年完成省级村务公开目录编制工作。

3.进一步加大村委会换届选举工作的指导力度，聘请人大代表、政协委员、学者担任选举观察员，2009年至2011年，开展全国村委会选举观察员示范活动，2012年制订《全国村委会选举观察员示范活动纲要》，实现在全国建立村委会选举观察员制度。

4.推进村务公开法规制度建设。2010年前，督促所有省级单位制订《村务公开办法》等法规政策，2012年基本实现全国所有县级单位制订《村务公开办法》。在开展县乡政务公开与村务公开的联动调研基础上， 2010年前制定《乡镇人民政府指导村委会工作规则》，将乡村政（村）务公开列为其中的重要内容。2010年至2012年，督促各地按规则的相关规定，实现以县乡政务公开带动村务公开，以村务公开促进县乡政务公开，实现县乡村三级有效联动。

六、加强行风建设和执法监察工作，着力解决损害群众利益的突出问题

（一）加大纠风工作力度。

1.强化对救灾专项资金的监督管理。按照中央任务分工方案，做好救灾专项资金监管的牵头工作。重点建立健全灾害救助资金申请审核制度、灾害救助资金公开透明机制、灾害救助资金多方监控机制、灾害救助资金快速拨付机制和救灾捐赠机制。建立健全各级民政部门灾害救助资金的监管组织体系、灾害救助资金的监督检查制度和灾害救助资金的责任考核制度。抓紧建立健全有关法规、规章、制度，着重制定《自然灾害救助条例》、《自然灾害生活补助资金管理办法》、《社会募捐管理办法》，修订《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《灾害应急救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》、《国家自然灾害救助应急预案》。到2012年底，基本建立灾害救助资金（包括救灾捐赠款）监管工作组织体系、政策法规体系和运转高效的工作机制、多方参与的监控机制、公开透明的公示机制，最大程度地保障灾害救助资金的使用方向，最大程度地减少违规现象，最大程度地提高使用效率，最大程度地提升社会满意度。

2.加强对行业协会的监督管理。广泛开展调查研究，完善纠错机制，建立评估制度，制定《民间组织登记管理机关实施行政处罚程序规定》，修订《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理办法》，待条例颁布实施后，会同有关部门制定相关配套政策和规章制度，健全行业协会相关政策。配合有关部门，做好规范行业协会服务和收费行为的工作，加强监督检查和专项治理，坚决纠正行业协会的不规范收费行为。推进政会分开，推动建立政府购买服务机制，引导行业协会完善内部治理，健全自律机制，完善行业协会综合管理体系。配合有关部门继续做好清理评比达标表彰工作，协助各业务主管单位对社会团体的评比达标表彰项目进行清理、规范，推进社会组织工作人员的专业化和职业化，加强社会组织工作人员道德建设。

3. 结合民政部门实际，注重研究制定行业服务标准、准则，着力解决殡葬管理、收养登记、婚姻登记、五保供养、社会救助、社会福利、优抚安置、福利彩票发行管理、民政窗口单位服务等方面群众反映突出的行业作风问题，切实维护人民群众的合法权益，努力提供高效和满意服务。

4.配合有关部门查处侵害进城务工人员利益问题。

5.按照中央有关规定，落实纠正举办节庆活动过多过滥等问题，规范部机关和直属事业单位举办节庆活动，坚决纠正和查处滥用民政资金举办各种节庆活动。

（二）深化行风建设。落实全国纠风工作会议精神，巩固民政基层单位行风建设成果，创新行风建设工作思路。修订《民政基层单位民主评议行风实施办法》，进一步完善和明确民政基层单位行风评议内容、范围、标准和程序，改进评议办法。在民政基层单位继续开展民主评议行风活动，每年确定重点评议对象，5年实现对民政基层单位评议一遍。不断总结、交流和推广先进经验，建立有效的评议成果运用机制，提高评议工作科学化和透明度。研究提出民政系统“行风建设示范单位”创建活动意见，2008年启动 “行风建设示范单位”创建活动，逐步建立一批国家级、省级、地市级、县（市）级示范单位，到2012年，全国民政系统“行风建设示范单位”覆盖面达到85%以上，同时建立“行风建设示范单位”动态管理机制。坚持“谁主管谁负责”、“管行业必须管行风”的原则，建立完善民政部纠风和行风建设责任制以及协调工作机制。

（三）加强执法监察工作。充分发挥行政监察职能作用，积极开展执法监察，确保民政工作廉洁高效。紧紧围绕党的十七大重大决策部署的贯彻落实开展执法监察，加大对违反科学发展观行为的查处力度，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，确保政令畅通；紧紧围绕加快政府职能转变开展执法检查，加强行政执法责任制落实情况的监督检查，防止和纠正变相恢复或违法违规新设许可项目的行为；紧紧围绕民生政策的贯彻落实开展执法监察，重点加强对救灾救济、社会救助、社会福利、优抚安置等民生方面重大决策部署和政策措施贯彻执行情况的监督检查，确保各项民政为民政策落到实处；紧紧围绕民政资金的管理使用开展执法监察，督促有关部门和地方管理好、使用好民政资金，保证专项资金管理使用的规范性、安全性和有效性。积极推进效能监察，研究建立行政绩效管理和行政问责制度。认真研究新情况，积极探索和把握工作的规律性，不断调整工作思路，创新工作方法，努力提高民政执法监察工作的针对性、有效性。

七、坚持依法依纪查处案件，坚决惩治腐败

（一）坚决查处违法违纪案件。以查处发生在民政部门及其领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件为重点，严肃查处官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件，利用干部人事权、行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊的案件。严肃查处贪污、挤占、挪用救灾救济、社会救助、社会福利、优抚安置、社会捐赠款、福利彩票公益金等专项资金方面的案件。严肃查处违反政治纪律的案件。严肃查处规避招标、虚假招标的案件。对领导干部违反规定收钱送钱、买官卖官、参加赌博以及利用职权和职务影响为配偶、子女和身边工作人员谋取非法利益等腐败现象，在严肃执纪的同时，加大组织处理力度。

（二）深入开展治理商业贿赂工作。继续推进自查自纠和专项治理，坚决纠正不正当交易行为，既要严厉惩处受贿行为，也要严厉惩处行贿行为。严格和强化部门预算的编制与执行管理,确保各项支出按照规定和批复的预算执行,从源头上遏止商业性贿赂支出行为。加强政府采购预算和政府采购资金支付管理,按照中央统一部署逐步推行电子化政府采购,减少人为干预。建立治理商业贿赂专项工作的长效机制，从源头上防治商业贿赂行为的发生。

（三）提高执纪执法水平。坚持严肃执纪、公正执法、文明办案，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理适当、手续完备、程序合法。建立完善案件线索排查机制、信访举报督办机制，完善网络举报制度。加强部直属机关纪委与驻部纪检组监察局、民政系统执纪执法机关之间的协调配合，建立完善协作办案机制，形成惩治腐败的整体合力。综合运用法律、纪律、经济处罚、组织处理、限制从业资格等方式和手段，增强办案的政治、经济和社会效果，提高办案能力和水平。健全举报人和证人保护制度，对诬告陷害的，要严肃查处，同时为受到错告、诬告的同志及时澄清是非。加强对违纪违规案件特点、规律的剖析研究，针对暴露出来的问题，查找体制机制制度方面存在的薄弱环节，建章立制，堵塞漏洞，发挥查办案件在预防和惩治腐败中的作用。

八、明确实施步骤，采取有效措施，切实保证《工作规划》的贯彻落实

（一）贯彻落实《工作规划》实施步骤。

1.2008年，组织党员干部认真学习《工作规划》，深入理解和掌握其精神实质和主要内容，广泛宣传建立健全民政惩治和预防腐败体系的重大意义，增强贯彻落实《工作规划》的政治责任感。部直属机关各单位结合本单位实际，研究制定贯彻落实本《实施办法》的具体工作方案，并报部党风廉政建设和反腐败工作领导小组备案。

2.2009年，部直属机关各单位按照任务分解和本单位制定的工作方案，结合年度工作要求，认真落实《实施办法》。重点是拒腐防变教育体系建设和反腐倡廉制度体系建设，完善本单位配套规章制度，深化拒腐防变长效机制，力争取得明显成果。

3.2010年，继续完善反腐倡廉制度体系建设，着力加强权力运行监控体系建设，强化体制机制制度改革。积极开展调查研究，总结、推广先进经验和有效做法，推进源头治理工作。

4.2011年，对部直属机关各单位贯彻落实工作进度和质量进行全面检查，对各项规章制度的执行情况开展监督检查，对各地民政部门贯彻落实情况进行抽查，针对薄弱环节加强指导，着重在提高构建惩防体系工作水平上下功夫，初步形成民政惩治和预防腐败体系的基本框架。

5.2012年，深入研究民政新情况，及时解决突出问题，全面总结新鲜经验，不断巩固发展成果，形成民政系统惩治和预防腐败体系基本框架，实现5年基本工作目标。

（二）切实加强组织领导。民政部党组是民政部反腐倡廉建设的责任主体，担负着全面领导部直属机关和民政系统惩治和预防腐败体系建设的政治任务，坚持把贯彻落实《工作规划》列入重要议事日程，同民政工作一起部署、一起落实、一起检查。民政部党风廉政建设和反腐败工作领导小组负责日常工作，协助部党组拟定贯彻落实《工作规划》实施办法和任务分解，开展工作指导，组织协调贯彻落实《工作规划》和《实施办法》各项工作。

（三）狠抓工作落实。

1.抓好中央分工民政部牵头任务和协办任务的落实。中央分工民政部牵头的“强化救灾专项资金的监管”和“推进村务公开”2项任务，分别由救灾救济司、基层政权和社区建设司承担具体落实工作。这两个单位要抓紧会同协办部委尽快研究提出抓落实的意见，细化工作目标，制定具体工作方案，经部领导同意后报送中央纪委反腐败惩防体系建设办公室。同时根据中央纪委的有关要求，每年按时报送牵头任务进展情况和相关工作情况。中央分工民政部协办的12项任务主要涉及办公厅、政策法规司、民间组织管理局、社会救助司、基层政权和社区建设司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司等7个单位。这些单位要按照牵头部委的要求和具体安排，认真做好配合协办工作。

2.抓好内部责任分工和落实工作。《民政部贯彻落实＜中共中央建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划＞实施办法的任务分解》（暂定名）各项任务的牵头司局和协办单位，要认真负起牵头责任和协办职责，把任务细化分解到本单位的相关处室，落实到具体责任人，保证牵头任务和协办任务真正落到实处。要把贯彻落实《工作规划》与落实年度的反腐倡廉建设任务紧密结合起来，与民政业务建设紧密结合起来，做到统一谋划，统一实施。

3.发挥反腐倡廉责任主体作用。部直属机关各单位要充分发挥责任主体作用，自觉树立政治意识、大局意识、责任意识。主要负责人要按照党风廉政建设责任制的要求，切实履行第一责任人的政治责任，抓好本单位的贯彻落实工作；班子成员要按照分工，抓好职责范围内的工作；领导班子中要确定一名负责同志具体抓，各单位的综合处长（办公室主任）担负联络员（同时兼任反腐倡廉信息员）工作，负责本单位具体任务的督办、综合以及与部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室的沟通联系工作。各单位每年年中提交工作进展情况，每年年底提交工作报告。

4.抓好组织协调和落实工作。部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室是领导小组的办事机构，要按照领导小组的要求定期召开贯彻落实《工作规划》工作汇报会、座谈会，开展调查研究，经常与部直属机关各单位沟通联系，及时了解掌握情况，研究解决突出问题，组织推广交流经验，适时通报工作落实情况，加强与中央纪委反腐败惩防体系建设办公室的联系，按要求及时报送民政部贯彻落实《工作规划》情况。

（四）严格监督检查。部党风廉政建设和反腐败工作领导小组要组织开展督促检查，严格责任考核，建立奖惩机制，强化责任追究，通报检查考核情况。要把贯彻落实《工作规划》列入对各单位领导班子和领导干部的考核评价范围，作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容。发挥驻部纪检组监察局以及各级民政纪检监察机构在组织协调和监督检查中的重要职能作用，协助抓好民政部门反腐倡廉工作，确保《实施办法》落到实处。

附件：



关于《民政部党组贯彻落实＜建立健全惩治和

预防腐败体系2008—2012年工作规划＞

的实施办法》的分工方案



根据中共中央关于印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的通知（中发〔2008〕9号，以下简称《工作规划》）要求，制定了《民政部党组贯彻落实＜建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划＞的实施办法》（以下简称《实施办法》）。按照中央有关分工方案和关于“抓好任务分解和落实”的要求，现制定具体任务分工方案（列在最前的为牵头单位，其他为协办单位）。

一、推进反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线

（一）加强反腐倡廉宣传教育。

1.抓好中国特色社会主义理论体系的学习，根据中央部署深入开展科学发展观教育活动，重点教育和引导党员干部特别是领导干部深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，打牢廉洁从政的思想政治基础。（机关党委、部直属机关各单位）

2.根据中央制定的指导意见，研究制定民政部加强领导干部反腐倡廉教育的意见。（机关党委）

3.完善民政部党组理论学习中心组学习制度，定期安排反腐倡廉理论学习。（机关党委、政研中心）

4.把反腐倡廉宣传教育纳入部直属机关党建宣传教育总体部署，融入到学习实践科学发展观活动之中，提高教育的针对性和有效性。（机关党委、人事司）

（二）加强党的作风和纪律教育。

5.开展党风党纪专题教育，引导党员领导干部继承党的光荣传统，自觉遵守党的政治纪律、组织纪律、经济纪律和群众纪律，深化为民理念。（机关党委、部直属机关各单位）

6.配合有关部门抓好“改进街道社区干部作风”工作。（基层政权和社区建设司）

（三）健全反腐倡廉教育工作机制。

7.完善反腐倡廉教育制度，丰富教育内容，创新教育形式，健全工作机制。（机关党委）

8.坚持民政部党组成员和部直属机关各单位主要负责人讲党课制度。（机关党委、部直属机关各单位）

9.把反腐倡廉教育列入干部教育培训规划。在领导干部任职培训、干部在职岗位培训、新录用人员初任培训中开设廉政教育课程。（人事司）

10.把反腐倡廉教育纳入民政部管理干部学院和民政部培训中心教学计划。（民政部管理干部学院）

11.完善部直属机关反腐倡廉宣传教育联席会议制度。建立反腐倡廉联络员、信息员制度，加强反腐倡廉工作沟通和信息交流。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）

12.发挥《中国社会报》、《中国民政》、民政部网站等民政舆论宣传教育阵地作用，办好廉政建设专栏、专题、专版，加大反腐倡廉宣传教育力度。（机关党委、社会新闻出版总社、信息中心、政研中心）

（四）加强廉政文化建设。

13.以和谐机关建设为载体，推进部直属机关廉政文化建设。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）

14.按照《民政部关于进一步推进廉政文化进社区工作的指导意见》（民发〔2008〕25号），把廉政文化进社区工作融入到和谐社区建设之中。（基层政权和社区建设司、驻部监察局）

15.继续做好万家社区图书室援建活动。（社会新闻出版总社）

16.积极引导社会组织加强廉政文化建设，推行信息公开和服务承诺，进一步推进社会组织诚信自律建设活动。（民间组织管理局）

三、推进体制机制改革，健全反腐倡廉规章制度

（一）完善党内民主和党内监督制度。

17.贯彻落实中央即将制订颁发的《中国共产党党组工作条例》及有关文件政策，修订完善民政部党组工作规则，健全和完善党内情况通报、情况反映、重大事项集体决策、重大决策征求意见等具体制度。（机关党委、办公厅、人事司）

18.完善领导干部民主生活会制度。完善党内监督制度，推进党务公开。部直属机关各级党组织，要从实际出发，制订完善相关的制度和规则。（机关党委、部直属机关各单位）

（二）健全反腐倡廉领导体制和工作机制。

18.进一步完善“党组统一领导，业务部门各负其责，纪检监察组织协调，依靠群众支持和参与”的民政部反腐倡廉建设领导体制和工作机制。调整和健全民政部党风廉政建设和反腐败工作领导小组，完善反腐倡廉建设协作机制和保障机制，建立牵头单位联席会议制度和牵头任务督办制度，完善监督机制。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室、办公厅、规划财务司、人事司、驻部监察局）

19.建立领导干部廉政档案制度。（机关纪委、人事司、驻部监察局）

20.加强部直属机关纪委组织建设，制订完善工作运行机制。（机关党委、机关纪委、人事司）

（三）完善党风廉政建设责任制。

21.修订《民政部党风廉政建设责任制实施办法》，建立和完善责任考核、责任追究等相关配套的规章制度。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）

22.部直属机关各单位修订完善本单位的党风廉政建设责任制实施办法。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室、部直属机关各单位）

23.配合有关部门研究制定实行农村基层党风廉政建设责任制的规定。（基层政权和社区建设司）

（四）加大制度贯彻执行力度。

24.加强对各单位制度落实情况的监督检查。根据中央文件要求和新出台的法规以及政策性文件，建立健全与之相配套的规章制度。（机关纪委、驻部监察局）

25.部直属机关各单位对本单位制定的反腐倡廉相关规章制度进行全面清理、修订和完善，并及时报部党风廉政建设和反腐败工作领导小组备案。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室，部直属机关各单位，驻部监察局）

四、强化监督制约，确保权力正确行使

（一）加强对部直属机关、领导干部特别是领导班子主要负责人的监督。

26.加强对遵守党的政治纪律情况的监督。（驻部纪检组监察局）

27.加强对贯彻落实科学发展观情况的监督。（驻部纪检组监察局、优抚安置局、救灾司、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司）

28.配合有关部委，围绕加强保障和改善民生、建设社会主义新农村等重大政策和改革措施进行监督检查。（社会救助司、救灾司、社会福利和慈善事业促进司、优抚安置局、社会事务司、驻部监察局）

29.加强对领导干部执行民主集中制情况的监督。加强对涉及全局性问题、重要干部推荐任免和奖惩等方面贯彻执行民主集中制情况的监督检查。（驻部纪检组监察局、机关纪委、办公厅、人事司）

30.严格规范领导决策权、行政审批权、资金分配权、行政处罚权和人事任免权，有效约束领导干部特别是领导班子主要负责人的自由裁量权。（机关党委、办公厅、政策法规司、规划财务司、人事司）

31. 坚持和完善年初责任分解、年中督办检查、年底评估考核制度。（机关纪委、人事司）

32. 加强对执行党风廉政建设责任制和落实领导干部廉洁自律规定情况的监督。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司）

33.加强对部直属机关各单位领导干部遵守组织人事纪律和廉洁从政各项规定等方面的监督。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司）

34.加强对部直属机关各单位领导干部个人重大事项报告、述职述廉、诫勉谈话、因公出国（境）管理等制度执行情况的监督检查。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司、国际合作司）

35.加强对部直属机关党员干部特别是领导干部思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风的监督检查。（机关纪委、驻部监察局）

（二）加强对重要领域和关键环节的监督。

36.加大对民政部重大决策的监督。（驻部纪检组监察局、办公厅、机关纪委）

37.加强对干部选拔任用工作的监督。（驻部纪检组监察局、机关纪委、人事司）

38.完善民政部干部监督考核办法。（人事司、机关纪委、驻部监察局）

39.加强对行政审批权和行政执法权行使情况的监督，并建立完善相关监督机制。（政策法规司、驻部监察局）

40.推行行政审批电子监察系统。（政策法规司、驻部监察局、信息中心）

41.加强对部机关和直属事业单位资金运行情况的监督。完善采购程序和监督办法，建立国有资产网上监管系统。严格基建投资管理，修订《民政部建设工程招标投标管理办法》。（规划财务司）

42.加强内部审计工作。对部直属机关各单位主要领导干部进行任期经济责任审计。逐步建立健全经济责任审计结果问责制、追究制等制度。对部直属事业单位、部管社团和代管单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审。（规划财务司）

（三）增强监督合力和实效。

43.加强和改进党内监督，全面贯彻《党内监督条例（试行）》，认真落实党的组织生活会制度，加强领导班子成员之间相互监督。认真贯彻《中国共产党党员权利保障条例》。（机关党委、机关纪委、驻部监察局）

44.自觉接受人大监督和政协的民主监督。（办公厅、政策法规司）

45.接受人民法院依照《行政诉讼法》对民政部门实施的监督，完善上级民政部门依照《行政复议法》对下级民政部门的行政层级监督。（政策法规司）

46.自觉接受群众监督和社会监督，健全民政部信访督查工作制度和工作机制。发挥社会组织的监督作用，配合有关部门做好相关工作。（办公厅、民间组织管理局）

47.加强和改进舆论监督，打造民政系统新闻舆论监督平台。（办公厅、信息中心、社会新闻出版总社）

48.发挥驻部纪检组监察局的监督作用，坚持和完善情况通报制度和权力运行监督机制，增强监督合力和实效。（机关党委、办公厅、驻部监察局）

五、深化改革，从源头上预防和治理腐败

（一）推进干部人事制度改革。

49.进一步规范领导干部公开选拔、竞争上岗程序和办法，推进干部选拔任用机制创新，健全选拔任用工作监督约束机制和及时纠错机制。（人事司）

50.完善人事部门内部审查制度、干部监督工作联席会议制度、人事部门和纪检、监察、财务、审计等部门的经济责任审计联席会议制度。（人事司、机关纪委、规划财务司、驻部监察局）

51.研究制定部机关和直属事业单位领导干部综合考核评价办法，建立体现科学发展观和正确政绩观的领导干部实绩考核评价指标体系。完善领导干部职务任期、回避和交流制度。修订《民政部公务员管理暂行办法》。推进部直属事业单位人事制度改革，深化部管社团管理体制和运行模式改革，健全部管社团人事管理制度。（人事司）

（二）推进行政管理体制制度改革。

52.认真贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的民政行政管理体制；建构依法、科学、民主的民政行政决策机制和决策责任追究机制；建立健全决策跟踪反馈和决策效果后评估机制；建立完善的民政工作法律、法规、规章制度，把反腐倡廉建设的基本要求贯穿到法规审查工作的各个环节，落实到法规拟确立的具体制度之中；建立权责明确、依法行政、监督有效、保障有力的民政行政执法体制。配合有关部门做好推进行政管理和社会体制改革的其他相关工作。（政策法规司、部直属机关各单位）

53.完善民政部门行政监督制度，强化对行政行为的监督。建立完善民政行政执法自由裁量权分解、民政行政执法评议考核制、民政行政执法过错责任追究制等有关规章制度。（政策法规司、驻部监察局）

（三）推进财务制度改革。

54.根据国家相关政策的出台，及时修订和完善民政资金管理、财务管理、预算管理、银行账户管理、国有资产管理和内部审计等有关规定。改进民政资金管理办法，推进国库集中支付改革，创新网上财务管理信息系统，建立重大开支预警机制。研究建立民政部项目绩效考评新机制，积极推进项目绩效考评工作。修订《民政部项目资金管理暂行办法》、《民政部国有资产管理办法》，制定《民政部差旅费管理办法》、《民政部会议费管理办法》。（规划财务司）

（四）推进政务公开和政府信息公开。

55.积极推进政务公开和政府信息公开工作。严格执行部机关政府信息公开、听证、专家咨询等相关制度。建立和完善政务公开监督制度、档案制度、责任追究制度等各项规章制度，不断完善和创新政务公开和政府信息公开的方式方法，加快民政电子政务建设。配合有关部门做好相关工作。（办公厅、部机关各司局、驻部监察局、信息中心）

56.推进民政事业单位办事公开。（办公厅、部直属事业单位）

（五）推进村务公开制度改革。

57.按照中央任务分工方案，做好推进村务公开牵头工作。（基层政权和社区建设司、驻部监察局）

六、加强行风建设和执法监察工作，着力解决损害群众利益的突出问题

（一）加大纠风工作力度。

58. 按照中央任务分工方案，做好救灾专项资金监管的牵头工作。（救灾司、驻部监察局）

59.配合有关部委做好规范行业协会服务和收费行为的工作，加强监督检查和专项治理，继续做好清理评比达标表彰工作。（民间组织管理局、驻部监察局）

60.结合民政部门实际，注重研究制定行业服务标准、准则。（人事司）

61.着力解决殡葬管理、收养登记、婚姻登记、五保供养、社会福利、社会救助、优抚安置、福利彩票发行管理、民政窗口单位服务等方面群众反映突出的行业作风问题。（驻部监察局、优抚安置局、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、福利彩票发行管理中心）

62.配合有关部门查处侵害进城务工人员利益问题。（基层政权和社区建设司）

63.按照中央有关规定，落实纠正举办节庆活动过多过滥等问题，规范部机关和直属事业单位举办节庆活动，坚决纠正和查处滥用民政资金举办各种节庆活动。（办公厅、规划财务司、驻部监察局）

（二）深化行风建设。

64.落实全国纠风工作会议精神，巩固民政基层单位行风建设成果，创新行风建设工作思路。修订《民政基层单位民主评议行风实施办法》。在民政基层单位继续组织开展民主评议行风活动。建立有效的评议成果运用机制，提高评议工作科学化和透明度。研究提出民政系统“行风建设示范单位”创建活动意见，建立“行风建设示范单位”动态管理机制。建立完善民政部纠风和行风建设责任制以及协调工作机制。（驻部纪检组监察局、优抚安置局、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司）

（三）加强执法监察工作。

65.开展执法监察，确保政令畅通。（驻部纪检组监察局、政策法规司、优抚安置局、救灾司、社会救助司、社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、规划财务司）

66.紧紧围绕加快政府职能转变开展执法检查，加强行政执法责任制落实情况的监督检查，防止和纠正变相恢复或违法违规新设许可项目的行为。（政策法规司、驻部监察局）

67.积极推进效能监察，研究建立行政绩效管理和行政问责制度。（驻部纪检组监察局、办公厅、政策法规司）

七、坚持依法依纪查处案件，坚决惩治腐败

（一）坚决查处违法违纪案件。

67.重点查处发生在直属机关及其领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件。严肃查处违反政治纪律的案件。在严肃执纪的同时，加大组织处理力度。（驻部纪检组监察局、机关纪委）

（二）深入开展治理商业贿赂工作。

68.继续推进自查自纠和专项治理，坚决纠正不正当交易行为，既要严厉惩处受贿行为，也要严厉惩处行贿行为。建立治理商业贿赂专项工作的长效机制，从源头上防治商业贿赂行为的发生。（规划财务司、驻部监察局）

（三）提高执纪执法水平。

69.建立完善案件线索排查机制、信访举报督办机制，完善网络举报制度。加强民政部门执纪执法机关之间的协调配合，建立完善协作办案机制，形成惩治腐败的整体合力。健全举报人和证人保护制度。（驻部纪检组监察局、机关纪委）

七、明确实施步骤，采取有效措施，切实保证《工作规划》的贯彻落实

70.把贯彻落实《工作规划》列入重要议事日程，同民政工作一起部署、一起落实、一起检查。协助部党组组织协调贯彻落实《工作规划》和《实施办法》各项工作。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、机关党委、驻部监察局）

71. 抓好内部责任分工和落实工作。根据该任务分工方案，各项任务的牵头司局和协办单位，要认真负起牵头责任和协办职责，把任务细化分解到本单位的相关处室，落实到具体责任人，保证牵头任务和协办任务真正落到实处。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、部直属机关各单位）

72.部直属机关各单位充分发挥责任主体作用，自觉树立政治意识、大局意识、责任意识。主要负责人要按照党风廉政建设责任制的要求，切实履行第一责任人的政治责任，抓好本单位的贯彻落实工作；班子成员要按照分工，抓好职责范围内的工作；领导班子中要确定一名负责同志具体抓，各单位的综合处长（办公室主任）担负联络员（同时兼任反腐倡廉信息员）工作，负责本单位具体任务的督办、综合以及与部党风廉政建设和反腐败工作领导小组办公室的沟通联系工作。各单位每年年中提交工作进展情况，每年年底提交工作报告。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、部直属机关各单位）

73.定期召开贯彻落实《工作规划》工作汇报会、座谈会，开展调查研究，经常与部直属机关各单位沟通联系，及时了解掌握情况，研究解决突出问题，组织推广交流经验，适时通报工作落实情况，加强与中央纪委反腐败惩防体系建设办公室的联系，按要求及时报送民政部贯彻落实《工作规划》情况。（部党风廉政建设和反腐败工作领导小组、机关党委）

74. 要把贯彻落实《工作规划》列入对各单位领导班子和领导干部的考核评价范围，作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容。（人事司）

75.组织开展督促检查，严格责任考核，建立奖惩机制，强化责任追究，通报检查考核情况。发挥驻部纪检组监察局以及各级民政纪检监察机构在组织协调和监督检查中的重要职能作用，协助抓好民政部门反腐倡廉工作，确保《实施办法》落到实处
英国“适当法理论”之研究

吕岩峰

内容提要　“适当法理论”是英国学者创立的一种冲突法学说。它发端于合同法理论，而后扩展到侵权行为及其他领域。其宗旨是以“适当”为原则来确定准据法，以期公正地处理涉外民事案件，合理地裁判当事人各方面之权利和义务。它提出的“当事人意图”和“最密切联系”的规则，实际即“适当”原则的具体化，是为确定“适当”的准据法所提供的准绳。它强调依据涉外民事关系的具体情况，灵活地解决法律适用问题，反对传统冲突规范的僵固性和封闭性。“适当法理论”的形成和演变根源于现实的物质生活条件，反映人们对法律的公正与合理精神的追求，为正确解决法律适用问题提供了颇有价值的启示。
“适当法理论”（the proper law
doctrine），是英国学者在19世纪初提出来的一种冲突法学说。它以其特有的体系、原则和方法，在学说林立的冲突法学领域独树一帜，在理论上和实践上对各国的冲突法产生着愈益广泛而深刻的影响。其意义和价值是如此受到人们的肯定和重视，以致被认为是英国学者对冲突法学说所作出的杰出贡献。
一、“适当法理论”的起源和演变
“适当法理论”发端于合同领域，后来又扩展到侵权行为及其他领域。

一般认为，首先提出“合同适当法”这个概念的是戴西（A.V.Dicey），在1896年出版的《冲突法》一书第143条规则中，他最初使用了这个概念。但也有人认为是韦斯特累克（John
Westlake）首创了这个概念，他在1858年所著《国际私法论》一书中说，一个合同违反其适当法时即为无效，但他对合同适当法的含义并未作任何说明，只是主张合同应优先适用交易与之有最真实联系的那个国家的法律。其实，对于戴西和韦斯特累克的评价，主要的不在于是谁提出了“合同适当法”的概念，而在于他们对涉外合同关系法律适用问题有着不同的主张，正是这种不同的主张导致了合同领域中“适当法理论”长期存在的“主观论”与“客观论”之争。

概观“合同适当法”理论产生和发展的过程，我们大体上可以把它划分为三个时期：主观论时期、客观论时期和现代论时期。在不同的时期，有着不同的占主导地位的观点。
（一）合同适当法的主观论时期

依据戴西的意见，合同的“适当法”应依当事人的意图来确定，是为合同适当法的主观论。据说，戴西的主张可以溯源到17世纪的荷兰法学家胡伯（Ulicus
Huber），他在阐明合同的形式和实质要件应完全适用合同缔结地法之后，又告诫说：“但是，合同缔结地不应太严格地予以顾及，因为当事人双方如果在缔约时意在另一个地方，即应以这另一个地方为准”，(1)合同缔结地法则不能再适用。莫里斯（J.
H. C. Morris）认为，胡伯的这种告诫实际上等于收回了他的前一种说法。
在案例方面，受胡伯影响的第一个英国案件是1760年的鲁宾逊诉布隆德案。在该案中，曼斯菲尔德法官(Lord
Mansfield)认为，在契约解释和履行方面，一般的规则是应该考虑契约缔结地，“但如果当事人订约时想到的是另一个国家，则该规则允许有例外”。(2)这个案例被认为是适当法理论的起源。不过，在此后的100多年中，英国法官们经常地适用于涉外合同的，还是缔约地法。直到1865年，经过P.&O.航运公司诉香德一案，缔结地法才最终被废弃，当事人可以自由选择法律的原则才得以确立。在该案判决中，法官们认为：“一般的规则是，契约缔结地法支配契约的性质、义务和解释问题，当事人要么是这个国家的臣民，要么作为临时居民必须临时向其效忠。无论属于哪种情况，都必须认为他们已接受当地实施的法律，并同意当地法律对其契约的作用。”(3)从这段引文可以看出，法官们一方面认为合同的有关问题受合同缔结地法支配，另一方面又认为，当事人在何处缔结合同，即意味着他们愿意接受该地的法律，并同意由该地法律支配他们的合同。在该案中，原告在英国买了船票——可视为在英国缔结合同，又乘英国船舶去往毛里求斯——可视为在英国履行合同，所以，法官们认为，双方当事人一定想要适用英国法。从形式上看，该案仍然适用了缔约地法（即英国法），但实质上，它确定所应适用的法律的标准已不是合同的缔结地，而是当事人的意图。

戴西的主观论至少在1939年以前是十分盛行的。它通常被概括为两条规则：第一，如果当事人已明确约定了适用于他们之间的合同的法律，那么就适用该法律体系；第二，如果他们没有这种约定，就要由法院来假设他们选择法律的意图。在1937年诉国际信托人案中，阿特肯法官（Lord
Atkin）明确表达了主观论者的主张：“就合同的适当法问题可以指导英国法院的法律原则现在已被妥善地解决，那就是当事人意图适用的法律。他们的意图将由表示在合同中的意图来确定，如果有的话，那将是确定性的。如果没有被表示的意图，这个意图将由法院根据合同的条款和有关的周围情况来假设”。(4)
施米托夫（Clive M.
Schmitthoff）认为，主观论者的上述主张存在着双重的弱点。首先，如果当事人不曾选择适当法，那么，这种“假设”的过程便是纯粹的虚构。因为，显然，在该案中，当事人从未注意到法律冲突的可能性，并且也没能为了这种可能而形成一个意图；其次，明确的法律选择是“确定性的”这种说法，也没有顾及到当事人进行欺骗的或规避的法律选择的可能性。(5)

关于后一个弱点，在1939年的维他食品公司诉乌纳斯航运公司案中，得到了弥补。这是一个有关当事人选法自由的“重要原则案例”，被认为标志着主观论时期的高峰。它的意义在于表明，当事人选择法律的自由是有限制的，它要求“所表现的意图是善意的和合法的……没有根据公共政策而撤销这一选择的理由”。(6)大法官赖特（Lord
Wright）认为，在遵守这种限制的条件下，当事人的法律选择是完全自由的，他们甚至可以选择一个与合同没有任何联系的法律。就该案的情况，他指出，“与英国法相联系不是一个基本原则问题”，(7)该案虽与英国毫无联系，但当事人却选择了英国法。因此就应该适用英国法。

但是，对于赖特的后一种主张，人们多有疑虑。因为在某些情况下，没有联系可能就意味着规避法律。据说，关于如何防止当事人规避性地选择法律的问题，曾困扰了莫里斯35年之久。他指出，有必要防止当事人规避与其契约有最密切客观联系的法律的强制性的规定，如果所选择的法律体系与合同没有实际的或实际的联系，法院就“不一定”将明确的法律选择“视为占主导地位的因素”。(8)他甚至在1940年时与切希尔（G.
C.
Cheshire）共同建议：在每一个案件中，应首先确定与合同有最密切联系的法律，如果当事人所选择的法律与此不同，且该合同含有根据合同适当法（即与合同有最密切联系的法律）而不能写进合同条款的规定时，当事人所作出的法律选择就必须放弃。从实践来看，英国法院似乎从来没有以不存在任何联系为由，拒绝承认当事人明示选择的法律。但另一方面，英国立法机关则主张，在当事人选择外国法，而如果没有这种选择，合同本来是由英国法支配的情况下，则要限制这种明示选择的效力，即英国法的强制性规定仍然必须适用。所以，对于和英国法有联系的合同，英国的实践是不允许当事人通过选择其他国家的法律而规避英国法中的强制性规定的，至于这种法律选择规避了与合同有最密切联系的其他国家法律中的强制性规定，是否为英国所允许，则不得而知了。

前引阿特肯法官所说的当事人的意图“将由表示在合同中的意图来确定”这句话，其实包含了两重意思，即当事人的明示的意图和默示的意图都要依合同来确定。对于明示意图的确定不存在什么困难，只是须遵守前面述及的一些限制，方为有效。而如何确定当事人默示的意图，则是一个较复杂的问题。戴西和莫里斯认为，可以根据合同的条款、合同的性质和案件的一般情况来确定。英国的法官们则经常把合同中的仲裁条款作为确定当事人意图的根据。这方面著名的案例是1968年佐齐兹诉蒙纳克轮船有限公司案。案中瑞典销售者把一艘船卖给希腊买主，合同规定关于合同的任何争执应在伦敦市通过仲裁解决，而合同的订立地和履行地均在瑞典。英国上诉法院认为，虽然除了促裁条款之外，合同与瑞典有最密切和最真实的联系，但是当事人通过选择伦敦市作为促裁的地点，便已经暗示地选择了英国法作为合同的适当法。萨尔蒙法官（Salmon
L.
J.）针对该案指出：“在这样一些情况下，当事人应该同意合同由中立促裁员根据经常确实支配商事合同的法律体系在中产地区被促裁，这毫不奇怪。的确，在航运界，他们之间的任何争执将由英国商事法庭按照英国法来解决，这并非罕见”。(9)在他看来，仲裁条款“提供了压倒任何其他因素的强有力推定”。(10)在维他食品案中，赖特法官也曾经说过：“一项到英国仲裁的合同（如买卖合同）中的条款引入英国法作为支配该项交易的法律，那些经常从事国际商务的人们知道，这样一项条款是多么常见，甚至在当事人不是英国人，交易完全在英格兰之外进行的场合。”(11)同样，合同中关于法院管辖权的条款，也常常被作为推定默示选择的根据，即所谓“选择法官，便选择了法律”。在相当一段时间，这种仲裁和法院管辖条款曾被作为推定当事人默示意图的最有力的依据。不过，到后来，这种条款的效力不再那样绝对了，只是作为结合契约的其他条款和周围相关的事实一起考虑的迹象之一，而在某些情况下，它还须让位于其他更明显的迹象。此外，如果合同采用英国形式在伦敦订立，或者提单以英国形式和英国文字签发，或者合同中所引的法条和所使用的专门术语（如“Act
of God”或“Queen's Enemies”）为英国所特有，或者合同规定用英镑来支持，等等，这些迹象，都可以用来确定当事人的默示意图。

当事人的“默示意图”，也是当事人的一种“合意”，只是没有被明确表达出来，所以它可以很恰当地被称为一种“默契”。不过，这种“默契”必须通过合同条款和周围情况发出“必要的”暗示，以为法院推定当事人的意图提供依据。因此，这种“默示意图”(inferred
intention)同所谓“假设意图”(presumed
intention)是不同的。默示意图是未被表达出来的确实存在的当事人的意图，而假设意图其实是法官的意图，是法官站在当事人的立场上，或站在一个公正而正常的人的立场上，设想当事人各方面如果想到有选择法律的必要时会怎样作出选择。前引阿特肯法官的言论中，其后半部分就是讲的“假设意图”。这里有必要指出，“假设意图”是戴西首创的概念，也是以当事人的“意思”为基础的，曾是合同适当法的主观论的一个内容。但是，探究起来，正如施米托夫所说，在运用所谓“假设意图”的场合，当事人实际上并没有注意到有选择法律的必要性，也根本没有选择法律的意图，所以，假设的意图纯属虚构。由于这个概念实际上只是被法官用来扩大其自由裁量权，或是假借当事人的意图来掩盖法官自己的意图的一种“法律技术或烟幕”，实际上违背了当事人“意思自治”之本旨，所以已经被摈弃。
（二）合同适当法的客观论时期

到了20世纪中期，随着对经济领域中自由放任理论的谴责，合同适当法的主观论也受到了怀疑。特别是其中关于在当事人没有选择法律的情况下，应由法院假定其意图的主张，受到了驳斥和否定。

如前所述，早在1858年，著名学者韦斯特累克就主张合同应适用与之有最真实联系的国家法律，他指出：“决定合同自身有效性和效力的法律，在英国将根据实质性的考虑加以选定，应获得优先考虑者，是与交易有最真实的联系的国家，而不是合同缔结地本身的法律。”(12)在新的形势下，切希尔积极主张运用最密切和最真实的联系的标准来确定适当法，莫里斯也持有相同的见解，从而开始了合同适当法的客观论时期。
客观论者的主张在二战后的一段时间里取得了明显优势，并得到了英国司法界的支持。西蒙兹法官(Lord
Simonds)在1951年的鲍尼森诉澳大利亚联邦这个著名案例中，明确采纳了客观论者的主张。他指出，合同的适当法是“订立合同所参考的法律体系或者与交易有最密切和最真实的联系的法律体系。”(13)西蒙兹的这个意见，被后来的许多判决所接受。当然，客观论者并不否认当事人拥有选择法律的权利，在司法实践中，也不排除对于当事人所选择的法律的适用。不过，他们坚决地主张，当事人的选择应严格地被限制在同立场本身有联系的法律范围之内，并且不允许违背与交易有着重要联系的法律的强制性规则，而在当事人没有作出明示的或默示的选择的情况下，则应适用与交易有最密切和最真实的联系的法律。前引西蒙兹法官的意见便包含了这个意思，他的所谓“订立合同所参考的法律体系”，可以被认为是指当事人所选择的法律体系，而且，它被放在“联系”的标准之前，这种顺序决不能被认为是偶然的和没有理由的。