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吉林省人大常委会


吉林省旅游条例


(2003年11月29日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 2010年11月26日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订)


　　第一章 总则

　　

　　第一条 为了保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条本条例所称旅游资源，是指凡能对旅游者产生吸引力，具有旅游开发利用价值，能产生经济效益、社会效益、生态效益的自然资源、人文资源和其他社会资源。

　　本条例所称旅游业，是指利用旅游资源和设施，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、娱乐、信息等服务的综合性产业。

　　本条例所称旅游经营者，是指依法从事旅行社、导游服务公司、旅游景区（点）、旅游饭店、旅游家庭宾馆、旅游集散站、旅游车船公司、旅游购物场所、旅游娱乐场所、旅游商品研发机构、网络旅游经营和旅游中介服务等旅游经营活动的单位和个人。

　　第三条 本省行政区域内的旅游促进与发展、旅游资源开发与保护、旅游经营与服务、旅游者的旅游活动以及旅游行政监督管理，适用本条例。

　　第四条 旅游业发展应当遵循政府主导、科学规划、市场运作、突出特色和可持续发展的原则，坚持旅游资源开发利用与保护相结合，经济效益、社会效益和生态效益相统一。

　　第五条县级以上人民政府旅游主管部门负责本行政区域内旅游业的统筹协调、综合指导、公共服务和监督管理工作。

　　旅游主管部门所属的旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构负责对旅游服务质量的监督检查和旅游投诉的处理。

　　县级以上人民政府有关部门按照各自职责，做好相关工作，促进旅游业的发展。

　　第六条 旅游经营者可以依法成立或者加入旅游行业协会。旅游行业协会应当制定相关服务规范，加强行业自律，依法开展活动，发挥服务、引导、协调和监督作用，促进旅游业健康发展。

　　

　　第二章 旅游发展与促进

　　

　　第七条 县级以上人民政府应当将旅游业的发展纳入国民经济和社会发展规划。编制和调整城市总体规划、土地利用规划、基础设施规划、村镇规划要兼顾旅游业发展的需要。

　　县级以上人民政府应当建立和完善旅游业发展协调促进机制，制定旅游业发展政策，批准旅游发展规划，协调解决旅游工作中的重大问题，促进旅游业与相关产业的协调发展。

　　第八条 县级以上人民政府应当根据当地旅游业发展情况，在年度财政预算中安排旅游发展专项资金，并随财政收入增长逐步增加。旅游发展专项资金主要用于旅游形象宣传、旅游发展规划编制、旅游资源保护与开发、旅游公共服务体系建设、旅游人才开发以及重大旅游促进活动的组织等。

　　县级以上人民政府应当对涉及旅游区（点）的道路交通、安全保障、环境卫生、供水供电、自然环境和文化遗产保护等配套设施的建设资金给予支持。

　　第九条 鼓励境内外企业和个人按照旅游发展规划投资旅游业，兴办旅游企业，建设旅游设施，开发旅游资源。旅游主管部门和其他有关部门应当为旅游业投资提供信息和相关服务。

　　第十条 鼓励旅游经营者依托本省工业、农业、商业、体育、科技、文化、教育和卫生等社会资源开发旅游产品，实现旅游业与相关产业共同发展。

　　第十一条 鼓励本省旅游经营者加强同境内外旅游经营者的合作，鼓励省外的旅行社组织旅游团队直接来本省进行旅游活动，旅游主管部门和有关部门应当为其开展旅游活动提供便利。

　　第十二条 县级以上人民政府应当加强与周边地区的旅游经济合作，实现信息互通、资源共享、优势互补，消除区域间的旅游开发、服务和贸易壁垒，推进旅游区域一体化。

　　第十三条 县级以上人民政府旅游主管部门会同有关部门根据旅游发展规划，组织本行政区域旅游形象宣传。

　　第十四条 县级以上人民政府应当按照旅游发展规划，统筹规划和建设旅游集散站、汽车旅游露营地、汽车租赁服务站等旅游公共服务设施。

　　旅游主管部门应当会同公安、建设、交通等部门，按照相关规定，在高速公路、城市道路上设置主要旅游区（点）和公共交通枢纽站点的指引标志。

　　第十五条 县级以上人民政府旅游主管部门应当开展旅游统计分析，建立旅游信息管理系统，实现区域间旅游信息互通，并向公众发布相关旅游信息。

　　第十六条 县级以上人民政府旅游主管部门应当设立公益性旅游咨询机构和网站，并在公共交通枢纽站点、旅游集散站、主要旅游区（点）设立旅游咨询服务中心或者设置自助交互式旅游信息多媒体设施，为旅游者和旅游经营者提供公益性信息咨询服务。

　　县级以上人民政府旅游主管部门及有关部门应当在春节、国庆节等法定节假日放假前一周及节假日期间，通过大众传媒逐日向社会发布主要旅游区（点）的气象、住宿、交通等信息。

　　第十七条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门应当为旅游电子商务提供相应的保障和公共服务，鼓励企业建立旅游电子商务平台，开发网上信息查询、预订和支付等服务功能，实现网上旅游交易。

　　第十八条 县级以上人民政府应当根据旅游市场发展及旅游者需求，通过提供信息、协调指导、政策扶持等措施，鼓励支持开发具有地方特色和文化内涵的旅游商品。

　　第十九条　县级以上人民政府应当大力发展生态旅游、冰雪旅游、边境旅游、民族民俗旅游和乡村旅游、农业观光旅游等旅游项目，健全旅游产品体系。

　　第二十条 县级以上人民政府应当鼓励和支持民族自治地方和少数民族聚居地方发展少数民族旅游项目，开发少数民族地区旅游线路，创建少数民族旅游品牌。

　　第二十一条　县级以上人民政府旅游主管部门应当会同有关部门，根据旅游发展的实际情况，制定促进旅游消费的政策措施。

　　第二十二条 省、设区的市人民政府应当加强旅游院校、专业的建设和旅游科研、教育、职业培训工作，加快培养旅游专业人才。

　　县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门应当加强对旅游经营者和从业人员职业道德教育的指导，组织开展旅游服务规范、标准、技能的培训，提高旅游服务质量。

　　第二十三条 推行旅游服务标准化。涉及人身安全、卫生、健康等的旅游服务领域，依照有关法律、法规规定应当制定地方标准的，由省人民政府有关行政主管部门制定本部门、本行业地方标准，并组织实施。

　　

　　第三章　旅游规划与旅游资源开发、保护

　　

　　第二十四条 开发旅游资源应当在有效保护旅游资源的前提下，按照科学规划、严格保护、合理开发、永续利用的原则进行。

　　第二十五条　县级以上人民政府旅游主管部门应当会同有关部门，对本行政区域内的旅游资源进行普查、评估，建立旅游资源档案，指导旅游资源保护和开发建设。

　　第二十六条 旅游发展规划应当以国民经济和社会发展规划为依据，与国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等有关区域规划相衔接，与风景名胜区、自然保护区、文化宗教场所、文物保护单位等专业规划相协调。

　　第二十七条 省人民政府旅游主管部门会同有关部门编制全省旅游发展规划，并在征求国务院旅游主管部门意见后，由省人民政府批准实施。

　　市（州）、县（市、区）人民政府旅游主管部门应当根据全省旅游发展规划，制定符合本行政区域特点的旅游发展规划，并在征求上一级旅游主管部门意见后，由当地人民政府批准实施。

　　省级旅游经济开发区、旅游度假区和重点旅游景区等旅游区域的旅游发展规划，应当在征求省旅游主管部门意见后，由当地人民政府批准实施。

　　第二十八条 旅游发展规划编制的具体工作，应当由具有旅游规划设计资质的单位承担。在编制规划时，应当进行经济、社会、环境可行性论证，组织专家评审，并征求有关部门和上一级旅游主管部门意见，必要时可以举行听证会。

　　第二十九条 经批准的旅游发展规划，任何单位和个人不得擅自改变。确需修改的，应当按原审批程序报批。

　　旅游主管部门应当对旅游发展规划的实施情况进行监督检查。发现违反规划的行为，由有关行政管理部门依法处理。

　　第三十条 旅游资源开发，应当符合国家相关法律、法规，符合旅游发展规划。

　　依法从事旅游资源开发的单位和个人，应事先制定专项的旅游资源开发保护方案，并报当地旅游主管部门备案。

　　第三十一条 新建、改建、扩建旅游区（点）、旅馆等旅游建设项目，应当进行环境影响评价，依法办理有关审批手续。对周边生产、生活影响重大的，应当举行听证会。

　　县级以上有关部门审批旅游区（点）、旅馆等旅游建设项目，应当征求旅游主管部门的意见。

　　第三十二条　利用自然资源开发旅游项目，应当加强对生态环境和生物多样性的保护，保证旅游资源的可持续利用；利用人文资源开发旅游项目，应当保持其特有的文化特色、民族特色和历史风貌，对其建筑不得擅自重建、改建、迁移、拆除。

　　开发旅游资源及组织旅游活动，应当遵守环境保护、文物保护、自然遗产保护和文化遗产保护、森林和自然保护区管理等有关法律、法规，坚持传统与现实相统一，人文景观与自然景观相和谐；倡导低碳旅游方式，推进节能环保。

　　第三十三条　旅游景区（点）的旅游接待活动，应当在旅游资源保护允许游客容量及服务质量等要求的范围内，确定旅游接待承载力，实行流量控制。

　　第三十四条　国有旅游资源使用权依法可以转让。法律、法规另有规定的，从其规定。各类经济组织或者个人可以通过拍卖、招标等形式依法取得国有旅游资源使用权。

　　

　　第四章 旅游经营者与旅游者

　　

　　第三十五条 旅游经营者应当按照国家规定，依法取得营业执照。法律、法规规定需经有关行政管理部门许可的，应当取得相应的经营许可证。

　　第三十六条 旅游经营者应当完善内部管理制度，加强对从业人员的法制教育、职业道德教育和职业技能培训，不断改进和提高服务质量。

　　第三十七条 旅游经营者从事旅游经营业务，应当制作和保存完整的业务档案，按照国家有关规定及旅游主管部门的要求，向旅游主管部门报送经营和财务信息统计材料，不得提供虚假数据、伪造统计报表。

　　第三十八条 旅游经营者的经营自主权受法律保护，任何单位和个人不得非法干预和侵犯。

　　旅游经营者有权拒绝任何违反法律、法规规定的检查、收费和摊派；有权拒绝有关部门强行推销或者指定其购买商品；有权拒绝旅游者提出的违反法律、法规和社会公德的要求；有权要求旅游者承担违约责任。

　　旅游经营者的知识产权受法律保护。任何单位或者个人不得非法获取、使用或者披露旅游经营者的营销计划、销售渠道、客户名单、研发成果以及其他商业秘密。

　　第三十九条 旅游经营者从事旅游经营活动，应当遵守下列规定：

　　(一)按照核定的经营范围开展活动；

　　(二)公开告知服务项目和收费标准，合理收费；

　　(三)提供真实的旅游服务信息，不得发布虚假广告，欺骗和误导消费者；

　　(四)严格按照约定的服务项目和服务标准提供旅游服务，不得擅自改变服务项目，降低服务标准；

　　(五)尊重旅游者自主选择商品和服务的权利，不得强制、纠缠、诱骗或者胁迫旅游者购买旅游商品和接受旅游服务；

　　（六）不得擅自在旅游景区（点）内摆摊、圈地、占点，妨碍旅游者观光、游览；

　　(七)尊重旅游者的民族风俗习惯和宗教信仰；

　　（八）自觉维护国家安全和民族利益，不得有损害国家利益和民族尊严的言行。

　　第四十条 按照有关规定取得服务质量等级的旅游经营者，应当按照相应的标准提供服务。

　　未取得服务质量等级的，不得使用服务质量等级标志和称谓进行广告宣传或者经营活动。

　　第四十一条　旅游经营者通过网络经营旅游业务的，应当为旅游者提供真实、可靠的旅游服务信息。旅游经营者通过网络为旅游者提供游览、旅行、住宿、交通、餐饮等旅游中介服务的，应当选择具有相应经营资质的旅游经营者作为服务提供方。

　　第四十二条 旅行社组织旅游活动，应当与旅游者签订书面旅游合同。有关行政管理部门应当推荐合同示范文本。

　　旅行社在与旅游者签订书面合同前，应当如实向旅游者说明有关情况，不得误导旅游者。

　　旅行社未按照旅游合同标准提供相关服务的，承担违约责任，给旅游者造成损失的，应当依法赔偿。

　　第四十三条　旅行社应当依法投保旅行社责任险，并在签订旅游合同时提示旅游者投保个人意外险。

　　鼓励旅游经营者投保公众责任险。

　　第四十四条　从事导游业务的人员应当参加国家旅游主管部门统一组织的导游人员资格考试。考试合格的，由省旅游主管部门发给导游人员资格证书，经与旅行社订立劳动合同或者在导游管理服务机构登记注册后，方可按照有关规定办理导游证，从事导游业务。

　　第四十五条　旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为：

　　（一）减少游览项目或者缩短游览时间；　　

　　（二）增加购物次数或者延长购物时间；

　　（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目；

　　（四）强行向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品；

　　（五）向旅游经营者索要或者收受回扣；

　　（六）向旅游者索要小费或者其他财物；

　　（七）强行滞留旅游团队或者在旅途中甩团、甩客；

　　（八）殴打、谩骂或者以其他方式侮辱旅游者；

　　（九）其他损害旅游者合法权益的行为。

　　第四十六条 导游人员进行导游活动时，应当自觉维护国家利益和民族利益，不得有损害国家安全和民族尊严的言行。

　　导游人员进行导游活动时，应当遵守职业道德，尊重旅游者的宗教信仰、民族风俗和生活习惯。

　　第四十七条 旅行社应当与导游、领队人员依法订立书面劳动合同，并按照约定标准支付工资报酬，缴纳社会保险费用，不得以任何形式向导游、领队人员收取任何费用。

　　第四十八条 旅游景区(点)应当设置停车场、公厕、环卫、通讯、安全保障、医疗救护、紧急避险、残疾人无障碍通道等必要的旅游服务配套设施。应当在醒目位置，使用国际标准的公共信息图形符号设置中外文导向标志、服务设施标志和安全警示标志。

　　旅游景区（点）内摊点的设置应当统一规划，合理布局。

　　第四十九条 旅游景区(点)内有多个旅游点或者游览项目的，可以设置单一门票，也可以设置联票或者套票，一并向旅游者公示，由旅游者自主选择购买。禁止向旅游者强行出售联票、套票。

　　价格管理部门在制定或者调整实行政府定价、政府指导价的旅游景区（点）门票价格时，应当征求旅游主管部门的意见，并依法举行听证会。调整后的门票价格应当向社会公布，自公布之日起六个月后执行。

　　旅游景区（点）应当按照有关规定，对老年人和学生等特殊人群实行门票减免费优惠，并设立明示标志。

　　第五十条 旅游者的合法权益受法律保护。旅游者依法享有下列权利：

　　（一）自主选择旅游经营者及其所提供的服务，自主选择服务类型或者服务项目；

　　（二）知悉服务内容、项目、规格、费用等真实情况，并按照约定获得质价相符的旅游服务；

　　（三）因旅游经营者的过错导致旅游者人身、财产权益受到损害的，获得相应的赔偿；

　　（四）人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重；

　　（五）法律、法规规定的和旅游合同约定的其他权利。

　　第五十一条　旅游者合法权益受到旅游经营者侵害或者与旅游经营者发生争议，可以通过下列途径解决：

　　（一）双方协商；

　　（二）请求消费者协会调解；

　　（三）向旅游、工商等部门投诉；

　　（四）依法申请仲裁；

　　（五）向人民法院提起诉讼。

　　第五十二条 旅游者进行旅游活动时，应当履行下列义务：

　　（一）遵守国家法律、法规和相关的规章制度；

　　（二）信守旅游合同；

　　（三）爱护旅游资源，保护环境和旅游设施；

　　（四）尊重旅游地的民族风俗习惯和宗教信仰；

　　（五）遵守社会公德，尊重服务者，抵制不良风气，摒弃不文明行为；

　　（六）遵守旅游景区的秩序和安全规定。

　　

　　第五章 边境旅游

　　

　　第五十三条 县级以上人民政府应当会同有关部门建立边境旅游工作协调机制，推进边境旅游业发展。

　　第五十四条 申请经营边境旅游业务的旅行社，必须按照国家规定的条件和程序报请审批，并在批准的旅游经营范围内进行旅游活动。

　　第五十五条 旅行社组织边境旅游，应当以团队的形式从国家指定的口岸整团出入境，并在与接壤国商定的区域和期限内进行旅游活动。

　　第五十六条 旅游团队的境外旅游活动应当在专职领队的组织下进行。

　　专职领队应当由旅行社委派，并经由省旅游主管部门考核合格，取得领队证。

　　第五十七条 旅游团队的导游人员或者领队人员应当事先向旅游者介绍旅游目的地国家相关的法律规定、风俗习惯、宗教信仰等事宜。

　　第五十八条 旅行社不得组织旅游者在境外参与色情、赌博、涉毒等内容的违法活动。

　　第五十九条 旅游者在参加边境旅游时，不得有使边境接壤国产生误解的言论和行为。

　　第六十条 严禁出境旅游者滞留境外不归。旅游者在境外滞留不归的，旅行社委派的领队人员应当及时向旅行社和中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构报告。旅行社接到报告后应当及时向所在地县级以上旅游主管部门和公安机关报告，并协助提供非法滞留者的信息。

　　第六十一条 严禁境外旅游者入境后非法滞留。旅行社接待入境旅游发生旅游者非法滞留我国境内的，应当及时向所在地县级以上旅游主管部门、公安机关和外事部门报告，并协助提供非法滞留者的信息。

　　

　　第六章 旅游安全与监督检查

　　

　　第六十二条 县级以上人民政府应当建立和完善旅游突发事件应急处理机制，定期组织旅游、公安、卫生、交通运输、建设、质量技术监督、安全生产监督管理等有关部门进行旅游安全监督检查，开展应急演练，落实安全责任。

　　发生重大旅游安全事故时，当地人民政府应当立即组织有关部门实施救援，并及时向上级人民政府报告。

　　县级以上人民政府旅游主管部门应当依据政府及有关部门发布的通告，就旅游区域发生自然灾害、流行性疾病或者其他可能危及旅游者人身和财产安全等情况，及时向旅游经营者和旅游者发布旅游警示信息。

　　第六十三条　旅游经营者应当严格执行国家有关安全和卫生管理的规定，建立健全安全管理制度，设置内部安全管理机构或者专门人员，配备必要的安全设备设施并加强维护和保养。旅游经营者对旅游活动中可能危及旅游者人身、财产安全的情况，应当制定应急预案，采取必要的防范措施，并事先向旅游者做出说明或者明确警示。

　　旅行社需要租用客运车辆、船舶的，应当选择具有相应资质的运输企业和已投保法定强制保险的车辆、船舶。

　　发生旅游突发安全事件时，旅游经营者应当立即采取紧急救援措施，并及时向事故发生地旅游主管部门及有关部门报告。

　　第六十四条 旅游经营者应当制定相应的旅游高峰安全运行预案，及时向社会公布游客流量占景区最大接待容量的信息，合理疏导游客。

　　第六十五条 涉及公众人身安全的特种旅游项目，其设备设施应当经具有资质的机构检验合格后方可投入使用。经营者应当做好日常维护和保养工作，保证安全运转，及时组织消除安全事故隐患。

　　第六十六条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门应当按照职责分工，对旅游发展规划、旅游资源保护、旅游项目建设、旅游市场秩序、旅游安全等进行监督检查。

　　旅游主管部门和有关部门履行监督检查职责时，执法人员不得少于两人，并应当主动出示有效执法检查证件。

　　旅游经营者在接受检查时，应当如实回答询问，按照要求提供全面、真实的资料。

　　第六十七条 县级以上人民政府旅游主管部门应当建立健全旅游投诉受理制度，设立并公布受理旅游投诉电话，接受旅游者投诉。

　　旅游主管部门接到旅游者的投诉，应当在五个工作日内作出是否受理的决定，决定受理的，应当在六十日内作出处理；决定不受理的，应当书面说明理由。对应当由其他行政管理部门处理的，应当在五日内移交有关部门，并书面告知投诉人。

　　

　　第七章 法律责任

　　

　　第六十八条 旅游经营者有下列行为之一的，由县级以上旅游主管部门或者工商行政管理部门予以处罚：

　　（一）违反本条例第三十七条规定，未向旅游主管部门报送经营和财务信息等统计资料的，责令改正；拒不改正的，处一万元以下罚款；

　　（二）违反本条例第四十条第二款规定，擅自使用服务质量等级标志和称谓的，责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得三倍以下但不超过三万元罚款；逾期不改正的，责令停业整顿；

　　（三）违反本条例第四十九条第一款规定，向旅游者强行出售联票、套票的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍以下但不超过三万元罚款。

　　第六十九条 旅游社有下列行为之一的，由县级以上旅游主管部门予以处罚：

　　（一）违反本条例第四十二条第一款规定，未与旅游者签订旅游合同的，责令改正，初次违规的，处二万元至四万元罚款；违规两次的，处四万元以上七万元以下罚款；违规两次以上的，处七万元至十万元以下罚款，责令停业整顿一个月至三个月；

　　（二）违反本条例第六十三条第二款的规定，未选择具有相应资质的运输企业和已投保法定强制保险的车辆、船舶的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍以下但不超过三万元的罚款；没有违法所得的，处一万元以下罚款。

　　第七十条 县级以上旅游主管部门对违反本条例第四十五条第一、二、三、七项规定之一，旅行社及其委派的导游人员和领队人员，减少游览项目或者缩短游览时间，增加购物次数或者延长购物时间，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目，强行滞留旅游团队或者在旅途中甩团、甩客的，对旅行社，情节轻微、违规一次的，处十万元至二十万元罚款；情节较重、违规两次的，处二十万元以上至三十万元罚款；情节严重、违规两次以上的，处三十万元以上五十万元以下罚款。对导游人员、领队人员，情节轻微、违规一次的，处一万元至二万元罚款；情节较重、违规两次的，处二万元以上至三万元罚款；情节严重、违规两次以上的，处三万元以上五万元以下罚款。情节严重、违规两次以上的，吊销旅行社经营许可证、导游证或者领队证。

　　导游人员和领队人员违反本条例第四十五条第四、六、八项规定之一，导游人员和领队强行向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品，向旅游经营者索要或者收受回扣，向旅游者索要小费或者其他财物，殴打、谩骂或者以其他方式侮辱旅游者损害旅游者合法权益的，由县级以上旅游主管部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得；情节轻微、违规一次的，处一千元至一万元罚款；情节较重、违规两次的，处一万元以上至二万元罚款；情节严重、违规两次以上的，处二万元以上三万元以下罚款。情节严重的，由旅游主管部门吊销导游证或者领队证，并予以公告，对旅行社给予警告直至责令停业整顿。

　　违反本条例第四十五条第五项规定，导游人员和领队人员索要或者收受回扣的，由县级以上旅游主管部门没收违法所得，并处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，吊销导游人员或者领队人员的执业证书。

　　第七十一条　违反本条例第五十六条第一款规定，旅行社组织中国内地居民出境旅游，不为旅游团队安排专职领队全程陪同的，由县级以上旅游主管部门责令改正，情节轻微、违规一次的，处一万元至二万元罚款；情节较重、违规两次的，处二万元以上至三万元罚款；情节严重、违规两次以上的，处三万元以上五万元以下罚款，责令停业整顿一个月至三个月。

　　第七十二条　旅行社及其委派的导游人员、领队人员有下列情形之一的，由县级以上旅游主管部门责令改正，对旅行社，情节轻微、违规一次的，处二万元至四万元罚款；情节较重、违规两次的，处四万元以上至七万元罚款；情节严重、违规两次以上的，处七万元以上十万元以下罚款。对导游人员、领队人员，情节轻微、违规一次的，处四千元至一万元罚款；情节较重、违规两次的，处一万元以上至二万元罚款，责令旅行社停业整顿一个月至三个月或者吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证：

　　（一）违反本条例第六十条规定，旅行社组织出境旅游的旅游者非法滞留境外，未及时报告并协助提供非法滞留者信息的；

　　（二）违反本条例第六十一条规定，旅行社接待入境旅游的旅游者非法滞留境内，未及时报告并协助提供非法滞留者信息的。

　　第七十三条 违反本条例规定，旅游主管部门或者其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，由有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

　　（一）不执行旅游发展规划和旅游专项规划，造成旅游资源和旅游环境破坏的；

　　（二）不依法颁发有关旅游经营许可证或者执业资格证的；

　　（三）违法向旅游经营者收费、摊派或者实施处罚的；

　　（四）未按法定时限受理、处理旅游投诉或者未按规定移送有关部门的；

　　（五）不依法履行监管职责，造成重大损失的。

　　

　　第八章 附 则

　　

　　第七十四条　本条例自2011年2月1日起施行。2003年11月29日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《吉林省旅游条例》同时废止。







试论我国生态环境法治建设

高军
(江苏技术师范学院社科系　常州　　213001 )


摘要：文章从“良法之治”和 “普遍守法”两个方面来对我国生态环境法治建设进行论述，提出了作者对我国生态环境法治建设的一些具体设想。
关键词：生态环境 环境 自然资源 法治建设

生态环境法治建设是我国法治建设的一项重要内容，它的成效如何直接影响到中华民族的生存和发展以及党中央“依法治国，建设社会主义法治国家”宏伟蓝图的实现。对于如何进行生态环境法治建设，方案固有多种，可谓见仁见智。本文笔者试图围绕古希腊哲人亚里斯多德对“法治”所做的经典阐述“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”（1）的角度，具体而言，即从“普遍守法”和“良法之治”两个方面来对我国生态环境法治建设进行论述，以期抛砖引玉求教于同仁。
一、 我国生态环境法治建设的前提——“良法之治”
改革开放20多年来，我国生态环境立法一直行驶在“快车道”上，没有哪一个法领域能像生态环境法那样，几乎年年有法律通过，甚至一年有几部法律出台。在1992年联合国环境与发展大会上，我们就已经十分自豪地向世界宣布：中国已经形成了具有特色的环境法体系。但是，颇具讽刺意味的是，就在生态环境立法发展最为迅速的年代里，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。笔者认为，引起环境污染及自然资源破坏的原因固然有很多，但当初在“摸着石头过河”、“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”的立法思想指导下，我国生态环境立法自身尚存在诸多缺陷，已严重影响到实施的效果，因此必须加以完善。笔者认为，完善我国生态环境立法主要应围绕以下两个方面进行。
（一）、生态环境立法的价值合理性——确立可持续发展为生态环境基本法的立法目的
由于立法时所处的计划经济体制下特殊的时代背景，作为我国生态环境保护基本法的现行《环保法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的。虽然，从理论上来讲，“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富，但实践中，衡量“现代化”程度的标准却往往被庸俗化。经济增长的数据成为“现代化”的最重要的甚至是唯一的标准，同时也是考核地方官员“政迹”的关键标准。众所周知，促进经济增长的途径有很多，其中通过资源高投入、高消耗、环境高污染的粗放型增长方式亦能达到，美国、日本等一些西方发达国家以前曾走过这条路，我们在计划经济年代基本上走得也是这条路。但是，历史经验告诉我们，靠牺牲环境资源为代价换取的所谓“经济发展”和“繁荣”是虚幻的，最终是得不偿失的。
基于对人类日趋严重的环境问题的深切关注，1987年，联合国环境与发展委员会发布了长篇报告《我们的共同未来》，首次提出了“可持续发展”的概念。（2）1992年，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，进一步深化了可持续发展的内涵。迄今，可持续发展已在世界范围内得到广泛的认同，不少国家积极采取行动，相继制定出适合本国国情的规范和政策。1994年3月，中国国务院发布了《中国21世纪议程》，提出了中国可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案，并提出要进行体现可持续发展原则的环境立法，将可持续发展提高到战略高度，可持续发展在我国得到了前所未有的重视。但是，由于在《环保法》立法时可持续发展尚未为国人所普遍认同，故未能成为《环保法》的立法目的。事实上，在我国很多地区迄今为止还在走着“先污染，后治理”的老路，从事着或正准备从事杀鸡取卵、竭泽而渔的“经济建设”。在全国环境污染及自然资源破坏日趋严重的今天，及时修正我国生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，使生态环境立法紧跟国际步伐和人类社会发展的潮流，提升生态环境法的品性，使其具有价值的合理性，无论是对执法还是对人民群众的守法及环境意识的提高来说都是十分必要的。
（二）、生态环境立法的工具合理性——整合现行环境资源立法
长期以来，我国的生态环境立法一直受到非理性思路的影响，其后果表现为在立法时容易就一时一事做出规定，缺乏深厚的理论基础以及体系化的通盘考虑和综合平衡，所立之法不同程度地存在着诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题，严重影响了法律的严肃性和实施的效果，对造成实践中的执法困境有不可推卸的责任。对法律来说，“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”（3），因此必须对现行生态环境立法加以重新整合。
1、注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合，保持生态环境法律制度本身的和谐一致。
到目前为止，虽然我国已制定了众多的生态环境保护方面的法律、法规，但是却并没有形成科学、完备的生态环境法律体系，其突出的表现就是作为我国生态环境保护基本法的现行的《环境保护法》地位非常尴尬。《环保法》地位的尴尬主要体现在两个方面：首先，《环保法》是1989年由第7届全国人大常委会第11次会议修订通过的，与其他污染防治与自然资源保护的单行法处于同一立法层次，具有同等法律效力，无法起到基本法的统领作用。其次，从内容上来讲，虽然现行《环保法》在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容，但由于种种原因，这部由国家环保机构负责起草修订的环保基本法却基本上是一部污染防治法，并没有规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，因此无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。
实践中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如，按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划。这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。
针对以上问题，笔者认为，为建立完善的生态环境法律体系，当务之急是必须对现行的《环保法》重新进行修订。重新修订《环保法》应着重围绕以下几个方面进行：1、增加对自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制等内容，与此相应，名称上可更名为《环境资源法》。2、提高立法阶位，改由全国人大颁布，以便与《宪法》规定的“环境保护是我国一项基本国策”及作为生态环境保护基本法的统领地位相符，以利于形成不同层次的法律体系。3、建立环境与发展综合决策机制，突出环保部门统一监督管理的职能，使环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时互相协调，有效防止部门之间的冲突。
2、注重生态环境立法的现实性，使所立之法具有可操作性，实践中能够顺利实施。
当前，我国生态环境立法中，有关法律规定缺乏操作性的现象比较突出，主要表现在以下两个方面：
首先，一些法律规定过于原则、抽象，实践中难以把握。例如《环保法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度。
其次，立法中缺乏程序性规范。迄今为止，我国尚无一部统一的环保程序法，甚至连作为环境纠纷非诉讼处理重要方式之一的环境仲裁制度都无法可依，实践中根本无法操作。而环境自力救济因没有统一、明确的程序，实践中受害者经常会采取一些过激行为，容易激化矛盾，不利于纠纷的解决。因为没有明确、合理、完备的实施方式和途径，环保实体法中的内容便无法落实，其效力便无法得到保障，其中规定的权利、义务也便成了空中楼阁。例如，环境影响评价制度中规定了公众参与的原则，但却对公众参与的程序、方式、对公众表达意见的处理、公众意见的效力等均未加以规定，因此，该规定在实践中远未起到立法预期的效果。又如，《环保法》第6条在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”时，却未对有关单位和个人应向何部门检举、控告以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、有关部门不作为的法律责任等等都未做出任何规定，最终使得该规定在实践中根本无法落实，其实际的作用就是除了宣示立法者的立场外，基本上是一纸空文。
针对上述情况，在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化，以便于在实践中操作。另外，在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。
3、消除现行生态环境立法中法律规定互相矛盾冲突的现象。
我国现行生态环境立法中，存在的另一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”（4）。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。因此，在整合现行生态环境立法时必须尽力消除法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。
二、 我国生态环境法治的核心——“普遍守法”
“良法之治”仅是生态环境法治的前提，实现了“良法之治”也仅是生态环境法治建设的第一步。“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”（5），对我国的生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成。具体而言，“普遍守法”又包括执法和守法两个环节。
（一）、“普遍守法”的关键——严格生态环境执法
学者在分析我国环境法的实施实效时严肃地指出（6），当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。一些地方政府和综合经济部门及其领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉不自觉地走上了“重开发，轻保护”、“先污染，后治理”的传统发展的道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评价，个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之，有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人办法，帮助企业和有关责任人逃避法律制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力有着不可推卸的责任。
“法治的基本原则必须是官方行为与法律的一致，没有这一原则，就等于什么也没有”。我国生态环境执法中的执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象，动摇了群众对法律的信任。因为民众如果从经验中得出连政府都带头不守法的法律经验，将会从根本上动摇他们关于法律的信念，甚至使人们失去对法律的信心，更不必说树立法律至上的观念了。因此，各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政迹方面，不能仅以经济增长数据为标准。同时，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。为此，必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。此外，尤其值得一提的是，为保证严格执法的实现，在立法确立生态环境法律中有关规定的实施主管部门时一定要从客观实际出发，不能主观意想，要切实考虑该部门是否适合行使主管职能，在制度设计时充分地考虑到“制度防恶”，从源头上杜绝地方和部门保护主义的产生。
（二）、“普遍守法”的根本——公众环境守法意识的养成
日本法学家川岛武宜认为，“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。------大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的”。（7）学者梁治平先生在论述我国法实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差剧的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”（8）而由一群具有浓厚传统意识的人来执行先进的法律，其后果诚如现代化学者阿历克斯·英格尔斯一针见血地指出的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”（9）以上学者鞭辟入里的分析仿佛专门针对我国生态环境法的实施状况而发，我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无、可遵守可不遵守的“软法”，那么，再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西，而绝不可能隽刻在公众的心里和落实到他们的自觉行动中。
对公众环境守法意识的培养，不断加强宣传教育无疑是一条十分必要的途径。但笔者认为，针对我国民众普遍不了解不关注我国的环境法及环境问题的现状，大力扩展公众的环境权对提高公众的环境守法意识来说更为重要。所谓环境权，是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用环境资源的基本权利”（10）。其内容包括生态性权利和经济性权利。前者体现为环境法律关系的主体对一定质量水平环境的享有并于其中生活、生存、繁衍，其具体可化为生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权、环境美权等。后者则表现为环境法律关系主体对环境资源的开发和利用，其具体可化为环境资源权、环境使用权、环境处理权等。此外，基于环境保护的需要，还包括环境知情权、环境监督权、环境事务参与权、环境结社权、环境改善权、环境请求权等程序上的环境权。因为环境权的内容十分抽象复杂，因此，必须通过行政法、民法、经济法、刑法等部门实体法将其具体化才能切实予以保护，同时，鉴于当前我国环境诉讼对起诉资格要求过严（无论是民事诉讼还是行政诉讼，都要求原告必须与损害有直接的利害关系，而且要有具体的损害后果）不利于保护公民环境权利的情况，有必要借鉴美国的“公民诉讼”制度（11），适当地放宽原告起诉资格，扩大起诉对象，赋予公民对环境管理机关、各企事业单位违反法定污染防治义务（所谓违反，包括已经违反、正在违反以及将要违反）为起诉理由。笔者认为，只有通过实体法上公民环境权的确立和程序法上类似“公民诉讼”制度的建立，才能有效地保护受害者的利益，并进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。唯如此，我国生态环境的法治才能最终得以实现，因为，“法律只有在受到信任，并且因而并不要求强制力制裁的时候，才是有效的”（12）。


注释：
（1）（5）亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1983年，第199页
（2）张坤民：《可持续发展与中国》，《中国环境管理》1997年第2期
（3）[美]博登海默：《法理学—法哲学及其方法》，华夏出版社1987年，第235页
（4）韩德培主编：《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年，第104页
（6）王曦、秦天宝：《中国环境法的实效分析：从决策机制的角度考察》，《环境保护》2000年第8期
（7）[日]川岛武宜：《现代化与法》，中国政法大学出版社1994年第19页
（8）梁治平等：《新波斯人信札》，贵州人民出版社1988年，第101页
（9）殷陆君编译：《人的现代化》，四川人民出版社1988年，第4页
（10）陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年，第106页
（11）参见：巫玉芳《美国联邦环境法的公民诉讼制度》，《现代法学》2001年第6期
（12）[美]伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，三联书店1991年，第43页