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　　《淮南子》，也称《淮南鸿烈》，由西汉淮南王刘安及其门客苏非、李尚等人所著。《淮南子》以道家思想为主，糅合了儒、法、阴阳五行等家的思想，当代学者称该书“集众家之说而归之于道，乃西汉道家思想的最高理论结晶，是我国思想史上划时代的学术巨著”。

　　以下，笔者仅就《淮南子》书中的司法思想加以探讨。

　　司法的正当性与司法者的素质

《淮南子》认为，国家司法权的行使必须符合正当的原则，不能“虐杀不辜，而刑诛无罪”，否则会给国家带来灾难性后果。作者反对那种唯刑罚是务的极端化治国主张，认为“刑罚不足以移风，杀戮不足以禁奸，唯神化为贵”，这是说单纯靠刑罚不足以移风易俗，单纯靠杀戮也不足以禁奸止邪，只有改变人们的精神状态才是最可贵的。

作者认为，司法的正当性在于司法活动必须遵守公正的原则，公正的司法不仅有利于树立司法的权威，也有助于社会的稳定。他说：“是故明主之治，国有诛者而主无怒焉，朝有赏者而君无与焉。诛者不怨君，罪之所当矣。赏者不德上，功之所致也。民知诛赏之来，皆在于身也。”君主作为国家最高司法权的掌管者，不能因喜怒或私欲实施赏罚，这样才能保证司法的公正性和正当性。依法进行赏罚，不受喜怒之情左右，使官民明白赏罚皆因其自身的行为，而与君主个人的态度无关，这对社会的和谐稳定具有重要的作用。

《淮南子》又说：“夫人主之听治也，虚心而弱志，清明而不暗。是故群臣辐凑并进，无愚智贤不肖，莫不尽其能者，则君得所以制臣，臣得所以事君，治国之道明矣。”这段话吸收了先秦道家清净无为的理论，并将其作为治国的指导方针。从司法的角度看，这段话具有如下的含义：君主从事司法活动时应当坚持清净无为、虚心弱志，才能不受私情私欲的影响，保证司法的公正。

作者进一步指出：“是故非淡泊无以明德，非宁静无以致远，非宽大无以兼覆，非慈厚无以怀众，非平正无以制断。”上述所谓“淡泊”、“宁静”、“宽大”、“慈厚”及“平正”都是对官员的道德要求，也是对司法官员的道德要求。官员特别是司法官员只有具备了上述道德素质，才能促成司法活动的正当性。所谓“非平正无以制断”，正是说司法官员不具备公平正直之德也就不可能正确地断狱量刑。

在《淮南子》看来，司法的正当性不仅取决于司法官员的道德素质，也取决于立法的正当性；换言之，公正的立法是公正司法的前提条件之一。它指出：“法者，天下之度量，而人主之准绳也。县法者，法不法也；设赏者，赏当赏也。法定之后，中程者赏，缺绳者诛。尊贵者不轻其罚，而卑贱者不重其刑。犯法者虽贤必诛，中度者虽不肖必无罪，是故公道通而私道塞矣。古之置有司也，所以禁民，使不得自恣也。其立君也，所以??有司，使无专行也。法籍礼义者，所以禁君，使无擅断也。人莫得自恣，则道胜；道胜则理达矣。”这段文字阐明立法的目的在于赏善罚恶，而公正性则是其灵魂。司法的目的在于将立法的公正性变成现实，赏其当赏，罚其当罚，在法律适用上一律平等，即使尊贵者犯法也不会对其轻罚，卑贱者犯法也不会对其重罚。司法的公信力因之得以树立。无论是掌握司法权力的人还是普通百姓，都应遵守法律，不得“自恣”，违反法律的后果都是面临法律的制裁。即使是司法权的最高掌管者君主也不能搞司法擅断，必须根据法律的授权来行使司法权，这就要求君主必须保持“无为”的心态，无为不等于无所作为，而是指君主在从事司法活动时不随心所欲，不搞“言大于法”，应当根据法律规定从事司法活动。可见上述言论与法家的司法思想相当接近。

下面这段话进一步论述了君主带头守法与公正司法之间的关系：“法生于义，义生于众适，众适合于人心，此治之要也……法者非天堕，非地生，发于人间，而反以自正。是故有诸己不非诸人，无诸己不求诸人。所立于下者，不废于上；所禁于民者，不行于身。所谓亡国，非无君也，无法也。变法者，非无法也，有法而不用，与无法等。是故人主之立法，先自为检式仪表，故令行于天下……故禁胜于身，则令行于民矣。”“法生于义”是说法律的本质在于正义，而正义的法律是合乎人心的。法律并非超自然的产物，而是人们合意的产物，因此法律对任何人都有约束力。法律决定国家的兴亡，只有君主而无法律，国家必亡。有法律而不用，与没有法律等同。君主必须带头服从自己制定的法律，如此才能树立法律的公信力，才能使法律行于天下。如果从司法的角度看，有几点需要注意：一是法律具有正义性，司法在于实现这种正义性；二是“有法而不用”即司法不以法律为根据，其结果是“与无法等”；三是“禁胜于身”即严格公正地司法，不受私情私欲的影响，则能使法令深入人心。可见，法治及司法的正当性与君主或司法者的个人素质有密切关系。

《淮南子》还说：“喜怒形于心者，欲见于外，则守职者离正而阿上，有司枉法而从风；赏不当功，诛不应罪，上下离心，而君臣相怨矣。是以执政阿主而有过，则无以责之。有罪而不诛，则百官烦乱，智弗能解也。”它进一步申明了君主个人素养与司法活动之间的关系，君主喜怒形于色，将个人欲望和意志凌驾于司法权力之上，那么司法官员就会曲意逢迎、枉法裁判，导致赏罚不当，司法不公，上下离心离德，国家由此陷于混乱。因此，掌握国家最高司法权的君主必须排除私情私欲的影响，不能将自己的意志凌驾于司法权力之上，并要求各级司法官员秉公执法，不可枉法裁判，如此才能树立法治的权威，民众才会信赖国家的法令。

作者还提到了“处静持中”的主张，也是对司法官员的一种要求。“处静”是指内心保持一种虚静的状态，不受私情私欲的影响；“持中”是指追求公正的一种愿望。在作者看来，对私情私欲的超越正是司法官员实现司法公正的前提条件之一。因此，《淮南子》才将“公正无私”作为对执法者和司法者的基本要求。《淮南子·主术》还说：“不偏一曲，不党一事，是以中立而遍运照海内。群臣公正，莫敢为邪。”这是将“中立”、“公正”当成一种基本的政治道德和司法道德来提倡。

作者又指出：“明主之赏罚，非以为己也，以为国也。适于己而无功于国者，不施赏焉。逆于己便于国者，不加罚焉。”这是进一步阐明了司法公正与司法者的公正态度之间的关系。君主作为国家司法权的最高掌管者，必须具备公正的态度，将司法公正作为自己的价值追求，不能以自己的好恶作为赏罚的根据。君主行使司法权，不是为了自己的利益，而是为了国家的利益。臣民的行为即使对君主有利但对国家无利，也不可对其赏赐；反之即使对自己不利但对国家有利，也不可加以惩罚。可见，对君主来说，司法的正当性乃基于其对司法公正的价值追求。

《淮南子》还说：“故有道以统之，法虽少，足以化矣；无道以行之，法虽众，足以乱矣。”又说：“故国之所以存者，非以有法也，以有贤人也；其所以亡者，非以无法也，以无贤人也。”上引第一段话是说有道之人从事司法活动，即使法律少也可感化民众；无道之人从事司法活动，即使法律多也会带来混乱。可见作者是将司法者的道德素质当成了树立司法公信力的前提条件，其将“贤人”（道德高尚的人）司法提到了关乎国家兴亡的高度来加以论述了，没有贤人行使司法权，那么国家即使有完备的法律也会衰亡。这就将司法的正当性与司法者的道德素质结合了起来，此处揭示了一个道理——司法的正当性取决于行使司法权者的道德素质。《淮南子·泰族》所谓“不知礼义，不可以行法”也是说的这个道理。

司法的地位与作用

《淮南子·?锫邸匪担骸肮适ト酥?溃?矶?酰?隙?拢?岫?保?投?剩??赵蛘郏??嵩蚓恚?ト苏?诟杖嶂?洌?说玫乐?尽；?踉虺粒??粼蚍桑?跹粝嘟樱?四艹珊汀??识魍圃蚺常?吃虿煌?谎贤圃蛎停?驮虿缓停话?圃蜃荩?菰虿涣睿恍掏圃蚺埃?霸蛭耷住！贝由鲜龌坝锟梢钥闯觯?痘茨献印肺?樟说兰摇⑷寮液头?业闹喂??酰?兰液腿寮业闹喂??跗?凇翱怼被颉叭省钡囊幻妫??业闹喂??跗?凇懊汀被颉案铡钡囊幻妗Ｋ?健笆ト苏?诟杖嶂?洌?说玫乐?尽保?撬凳ト俗魑?玫乐?耍?谥喂?绞缴细杖岵⒂眉纯砻拖嗉茫?庋?拍苡欣?谏缁岬暮托场４铀痉ǖ慕嵌瓤矗?饫镉屑傅阈枰?⒁猓阂皇撬痉ǖ牡匚唬???砹艘恢帧懊汀钡牧α浚?诠?业恼?紊?钪杏氲赖禄蛉驶莨钩梢恢只ゲ沟墓叵担?币徊豢桑欢?撬痉ǖ淖饔迷谟谖?ど缁岬暮托常?俳??ǖ奈榷āＫ?健耙跹粝嘟樱?四艹珊汀本褪撬档恼飧鲆馑肌?br>
《淮南子》又说：“故圣人因民之所喜而劝善，因民之所恶而禁奸。故赏一人而天下誉之，罚一人而天下畏之。故至赏不费，至刑不滥。”所谓“罚一人而天下畏之”也点明了司法的作用，借用今天的刑法学术语，即刑罚不仅能发挥“个别预防”的作用，而且还能发挥“一般预防”的作用。“一般预防”旨在通过惩罚犯罪人而让一般人感到畏惧，从而不敢以身试法，这显然有助于社会的和谐稳定。

作者还指出：“人之性有仁义之资，非圣人为之法度而教导之，则不可使乡方。故先王之教也，因其所喜以劝善，因其所恶以禁奸。故刑罚不用，而威行如流；政令约省，而化耀如神。”这里透露出的信息是：治理国家单纯靠刑事司法（刑罚）是不行的，还必须有仁义教化，教化的施行不仅能使民众趋向正直，而且会使刑罚悬而不用。由此可见，国家的教化权比司法权更加重要，因为司法权在本质上不是一种彰显善道的力量，而是一种抑制邪恶的力量，况且人的天性中具有趋善即追求仁爱的倾向，而教化可以引领这一力量向理想的目标前进。这一说法与儒家的“德主刑辅”理论相当接近。

《淮南子》又指出：“若不修其风俗，而纵之淫辟，乃随之以刑，绳之以法，法虽残贼，天下弗能禁也。”还说：“治之所以为本者，仁义也；所以为末者，法度也……故仁义者，治之本也。今不知事修其本，而务治其末，是释其根而灌其枝也。且法之生也，以辅仁义。今重法而弃义，是贵其冠履而忘其头足也。”它告诉治理国家应当注重通过教化来移风易俗，不能过度依赖刑罚即刑事司法的力量，因为教化不行而单靠刑罚的严酷将于事无补，并明确阐释了以仁义为本、以刑罚为末的治国方略，实际上也就是揭示了国家司法权的地位：辅助道德教化。在国家政治生活中，教化权具有根本性和全局性，而司法权则具有辅助性和补充性，后者不能取代前者居于主导地位。

综上所述，《淮南子》一书认为，司法的正当性在于司法活动必须遵守公正的原则，公正的司法不仅有利于树立司法的权威，也有助于社会的稳定。另外，它还将司法者的道德素质当成了树立司法公信力的前提条件之一，甚至将“贤人”司法提到了关乎国家兴亡的高度来加以论述，并将司法的正当性与司法者的道德素质结合起来，其中揭示了一个道理——司法的正当性取决于行使司法权者的道德素质。《淮南子》还认为，司法的作用在于维护社会的和谐，促进政权的稳定；国家司法权的地位在于辅助道德教化。在国家政治生活中，教化权具有根本性和全局性，而司法权则具有辅助性和补充性，后者不能取代前者居于主导地位。


（作者系中国政法大学司法理念与司法制度研究中心主任）
云南省丽江市人民政府


丽江市人民政府公告



第11号

《丽江城市绿化管理办法》已经2007年8月24日丽江市人民政府第19次常务会通过，现予公布，自2008年1月14日起施行。





二OO七年十二月十四日







丽江城市绿化管理办法



第一章 总 则



第一条 为加强城市绿化管理，提高城市绿化水平，促进经济、社会与环境的协调发展，根据国务院《城市绿化条例》、《云南省城市建设管理条例》、《国家园林城市标准》、《云南省城市绿化办法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于丽江市城市规划区内城市绿化的规划、建设、管理和保护。

第三条 本规定所称的城市绿化，是指在城市总体规划区内各类公园、道路、防护隔离带、居住区、办公区、生产区等进行植树、栽花、种草等。

本规定所指的公共绿地、居住区绿地、防护绿地、单位附属绿地、生产绿地、风景林地都属于城市绿地。

（一）公共绿地：指向公众开放的各级各类公园、动物园、植物园、陵园及公共小游园、街道和广场的绿地、街边绿地、花坛等。

（二）居住区绿地：指城市规划居住区内除公园和行道树以外的绿化用地。

（三）防护绿地：指以隔离、卫生、安全等为防护目的的林带和绿地。

（四）单位附属绿地：指机关、团体、学校、医院、部队、工厂、社区等单位的绿化用地。

（五）生产绿地：指为城市绿化生产苗木、花卉、草坪和种子的苗圃、草圃、花圃等。

（六）风景林地：指城市规划区内依托自然地貌进行美化和改善环境的林地。

（七）道路绿地：指城市所有道路的绿地，包括分车带绿地、中心绿岛、林荫道绿地和行道树。

第四条 丽江市建设局是丽江市城市绿化的行政主管部门，负责对各县（区）城市绿化工作的检查、监督和指导，统一组织全市的城市绿化工作。

各县（区）城市绿化行政主管部门主管本行政区域内城市规划区的城市绿化工作。

林业、国土资源等相关部门按照各自的职责做好城市绿化管理工作。

第五条 市、县（区）人民政府应积极组织创建生态园林城市，把城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，鼓励科学研究，推广先进技术。

第六条 城市规划区内的所有单位和个人应当依照国家有关法律、法规的规定，履行城市绿化建设、保护、管理及其他绿化义务。

任何单位和个人都有权控告、检举和制止破坏城市绿地及其附属设施的行为。

对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由市人民政府给予表彰和奖励。



第二章 规 划 和 建 设



第七条 城市绿化实行统一规划的原则，做到城区绿化与郊区绿化相结合，普遍绿化与重点绿化相结合，城市绿化与城市建设、生态保护相结合。

第八条 城市规划行政主管部门应当根据城市总体规划组织编制绿地系统规划，并由城市绿化行政主管部门组织实施。规划应当明确划定各类绿地范围控制线，实施城市绿线管理制度，凡规划确定的绿地，任何单位和个人都不得擅自占用或改作他用。

第九条 建设项目绿地率控制指标为：

（一）旧城改造区不低于25%；

（二）工矿企业、事业单位不低于35%；

（三）新建开发区、住宅、大专院校、科研机构、宾馆、饭店、体育场（馆）、大型公共建筑不低于35%；

（四）医院、疗养院不低于40%；

（五）其他建设工程不低于30%；

（六）城市道路绿化普及率达95%以上，市区主干道绿化带面积不少于道路总用地面积的25%，次干道绿化带面积不少于道路总用地面积的20%；

（七）城市广场绿地率不低于60%，公园绿化面积应占陆地总面积的70%以上；

（八） 生产绿地在城市用地中所占比例不低于2%。

第十条 城市规划管理部门在审批建设工程项目规划方案时，应按本规定第九条所规定的绿地率指标审批，确保城市绿地用地面积。经审查达不到规定标准的，应要求实施异地绿化。异地绿化由城市绿化行政主管部门确定并监督实施。

第十一条 城市建设项目实行“绿色图章”管理制度。

凡新建、改建和扩建的单位和个人，在办理《建设工程施工许可证》前，应根据规划评审通过的建设项目的总平面图及绿地规划，完成绿化工程设计施工图，报市、县（区）城市绿化行政主管部门审批后同步实施。

城市规划区公共绿地、公园、广场的建设项目，由市城市绿化行政主管部门审批，其余建设项目的绿化工程设计由县（区）城市绿化行政主管部门按属地管理原则进行审批。由审批单位在设计图纸上加盖“城市绿化审批专用章”后，建设行政主管部门方可办理《建设工程施工许可证》。

第十二条 公共绿地、单位附属绿地等城市绿化工程的规划设计，应体现地方特色，以植物造景为主，适当配置泉、石、雕塑和建筑小品。

第十三条 城市绿化工程的规划、设计、施工、监理，符合法律法规规定要求的，应当依法实行招标。

第十四条 市、县（区）城市绿化行政主管部门负责各自审批的绿化工程的验收。绿化验收与规划验收同时进行。未经市、县（区）城市绿化行政主管部门实地验收或验收不合格的建设项目，相关部门不得办理其他竣工验收手续，房产管理部门不得发放产权证书。

第十五条 城市绿化建设资金按以下办法筹措：

（一）市、县（区）政府在加大公共绿化重点工程建设项目的同时，每年从城市维护建设资金中安排30%用于城市公共绿化；

（二）城市新建、扩建、改建项目的绿化工程资金纳入项目总投资与项目同步建设；

（三）单位绿化资金由本单位负责筹措；

（四）认建、认管、认养绿地的绿化资金，由认建、认管、认养的单位或个人负责筹措；

（五）通过竞拍、出让方式转让城市绿地的设施冠名权以及按规定转让城市绿地内广告设置权等获得的资金，全额用于城市绿化。

第十六条 丽江城市规划区范围内的各机关、人民团体、企事业单位、部队、居住小区要积极开展“园林式单位”、“园林式居住小区” 创建活动。

第十七条 城市新建、扩建、改建工程项目和新开发住宅项目，严格按照审批规划和绿化工程设计完成绿化建设。对已建成的原规划审批中未明确绿化指标要求的单位、小区，要积极进行绿化建设，绿化率达到庭院面积的30%，绿化覆盖率达到40%。

第十八条 由市、县（区）绿化委员会统一组织，按照丽江城市绿地系统规划确定的区域，广泛开展群众性义务植树活动。实施义务植树登记卡制度，做到植树成活率不低于85%，尽责率在80%以上。

第十九条 城市绿化建设要坚持节约型绿化原则和本地树种优先原则，因地制宜，宜树则树，宜花则花，宜草则草，做到乔、灌、花、草相结合。

第二十条 城市绿化提倡墙面垂直绿化、屋顶绿化、立体绿化和阳台绿化等多种绿化形式。

垂直绿化面积按2平方米折算为地面绿化1平方米的指标计算。

第二十一条 市、县（区）要加大适宜苗木的科研和培育力度，扶持3至5 个骨干苗木基地，使苗木自给率达到80%。

第二十二条 城市绿化工程在建设时，应当配套绿化用水管网。城市绿化用水纳入城市供水计划，并给予优惠。



第三章 保 护 和 管 理



第二十三条 城市绿化的养护管理按照“人民城市人民建，人民城市人民管”的总体要求，实行“属地管理”和“谁所有、谁受益、谁管护”的原则。

第二十四条 县（区）人民政府要安排专项资金用于城市公共绿化的养护管理并随绿地的增加而逐年增加投入。

第二十五条 城市公共绿地的绿化实行社会单位参与的管理责任制。社会单位参与管理按下列要求明确责任：

（一）本辖区内的所有机关、团体、企业、事业单位和部队及居民均有参与城市绿化养护管理的责任和义务，各单位周边的公共绿地原则上由该单位负责养护管理；

（二）各乡（镇、街道办事处）、村（居）委会的公共绿地，主要由周边的单位、居民负责养护管理。由乡（镇）人民政府、街道办事处负责组织、督促、检查驻地单位、村（居）委会责任范围内的绿化工作；

（三）城市公共绿地、风景林地、防护绿地、城市道路绿地等的绿化，按属地管理原则由县（区）城市绿化行政主管部门负责养护管理并实行社会单位认管、认养制度；

（四）居住区绿地，由产权单位或物业管理单位负责养护管理；

（五）水库、河道、铁路、公路两侧责任范围内的绿地由水利、铁路、公路等部门分别负责养护管理。城市绿地管护单位应当建立养护管理制度，适时修剪、施肥、防虫、防病，保持树木、花草生长良好和绿化设施完好。

第二十六条 在城市公共绿地内开设临时商业、服务摊点的，必须经县（区）城市绿化行政主管部门同意。

第二十七条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿地。因建设或其他特殊需要临时占用城市绿地的，须经县（区）城市绿化行政主管部门审批；占用期满后，由县（区）城市绿化行政主管部门组织恢复绿地；临时占用绿地不能按期退还的，须重新办理审批手续。损坏城市绿地的，应按实物量赔偿恢复城市绿地所需费用。

第二十八条 任何单位和个人严禁损毁城市绿地的树木、花草以及各种绿化设施；严禁在城市绿化树木上悬挂广告、标语；严禁在城市绿地内建坟；严禁在城市绿地内倾倒垃圾；严禁在城市绿地内堆放物品、搭棚建房、挖砂采石、掘坑取土、割草放牧、开荒垦植等。

第二十九条 县（区）城市绿化行政主管部门要加强城市绿地防火工作，落实安全防范措施。未经批准任何单位和个人严禁在城市绿地内用火。

第三十条 电力、电信、广电等部门的各种管线、交通信号标志及设施的建设，应严格按国家标准执行。各类新建管线应当避让现有城市绿地，确实无法避让的，在施工前应当依法征得相应城市绿化建设行政主管部门同意，并采取相关的补偿措施。

第三十一条 为保证管线的安全使用而需要修剪树木的，必须经县（区）城市绿化行政主管部门批准，按照兼顾管线安全使用和树木正常生长的原则进行修剪，修剪费由管线所有单位或主管单位承担。

因不可抗力致使树木倾斜，并危及管线安全使用时，管线主管单位可先行修剪、扶正或砍伐，但应及时报告县（区）城市绿化行政主管部门。

第三十二条 任何单位和个人都不得擅自砍伐城市绿化树木。确需砍伐的，应当经县（区）城市绿化行政主管部门同意，按批准株数和树种砍伐，并按照“砍一栽二”的原则补植树木；无力补植的由县（区）城市绿化行政主管部门有偿代为补植。补植的树木须保活。

第三十三条 百年以上树龄的树木，稀有、珍贵的树木，具有历史价值和重要纪念意义的树木，均属于古树名木。

对古树名木实行统一管理，分别养护。县（区）绿化行政主管部门应当建立古树名木档案和标志，划定保护范围，加强养护管理。在单位管理界内或私人庭院内的古树名木，由该单位和个人负责养护，县（区）绿化行政主管部门负责监督和技术指导。

严禁砍伐或迁移古树名木。因特殊情况需要迁移古树名木，必须经县（区）城市绿化行政主管部门审查同意，并报县（区）人民政府批准。

第三十四条 县（区）人民政府有关部门应当制定防止城市绿地遭受水、火、旱、风、病虫、霜冻等自然灾害的防范措施。发生灾害时必须立即采取补救措施。

第三十五条 对违反本办法的行为，依据国务院《城市绿化条例》、建设部《城市绿线管理办法》、《云南省城市建设管理条例》、《云南省城市绿化办法》等的规定，由县（区）绿化行政主管部门进行查处；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，移送公安机关查处。



第 四 章 附 则



第三十六条 本办法由丽江市建设局负责解释。

第三十七条 本办法自二OO八年一月十四日起施行。