关于坚决贯彻执行国务院《矿产资源补偿费征收管理规定》的通知

上一篇: 最高人民法院关于刑事案件中证物保管问题的批复
下一篇: 最高人民法院关于阴私案件可否公开宣判等问题的批复

国家环境保护总局办公厅


国家环境保护总局办公厅文件

环办[1998]272号




关于印发《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局：

为配合全国生态示范区建设试点验收与命名工作，现将《全国生态示范区建设试点验收暂行规定》印发给你们，请遵照执行，并将执行情况及时报告我局，以便作进一步修改和完善。

附件: 全国生态示范区建设试点验收暂行规定

一九九八年十一月九日





全国生态示范区建设试点验收暂行规定

1998-11-09

　　第一条 为规范全国生态示范区建设验收、命名的标准和程序，制订本规定。


　　第二条 本规定适用于全国生态示范区建设试点地区。省级生态示范区建设试点地区验收工作可参照本办法执行。

　　第三条 验收办法

　　1.由试点地(市)、县(市)、区人民政府对照《全国生态示范区验收标准》（见附录一、二）进行自查，符合标准要求后，向所在省、自治区、直辖市环境保护局提出验收与命名申请。

　　2. 省、自治区、直辖市环境保护局负责组织专家对申请验收与命名的试点地区进行初审。初审合格后，由省、自治区、直辖市环境保护局将初审意见报国家环境保护总局，并附下列文件和资料：

　　a.试点地区人民政府申请验收与命名报告;

　　b.试点地区工作总结报告；

　　c全国生态示范区建设指标完成情况表（见附录三）;

　　d.初审专家组关于示范区建设技术总结与效益分析报告。

　　3.国家环境保护总局组织专家组对省、自治区、直辖市上报的资料和文件进行审核，并进行现场考察。试点地区所在省、自治区、直辖市环境保护局参与现场考核工作。

　　4.专家组提交审核报告。

　　第四条 审批、命名与复查

　　1.国家环境保护总局对专家组审核合格的试点地区进行审批，并颁发“全国生态示范区建设验收合格证书”,授予“全国生态示范区”称号。

　　2.对授予“全国生态示范区”称号的地区实行动态管理，国家环境保护总局定期组织复查，对放松领导、工作滑坡、不符合标准的地区提出限期改进要求或取消其称号。

　　第五条　 本规定自发布之日开始施行。

　　第六条　 本规定由国家环境保护总局负责解释。

　　附录 1.全国生态示范区验收标准

　　 2. 全国生态示范区验收标准解释

　　 3. 全国生态示范区建设指标完成情况表
　　


附录一　

全国生态示范区验收标准



　　一、基本条件

　　1．领导得力，机构健全。

　　2．完成生态示范区建设规划，由试点地区人民政府或人大批准实施，并落实规划实施经费。

　　3．效益显著。

　　二、全国生态示范区验收指标与标准



指标
三类
二类
一类

1.社会经济发展

(1)农民年均纯收入(元)


>1200


>2000


>3000

(2)城镇单位GDP能耗(90年不变价)(吨/万元)
<2.5
<2.0
<1.8

(3)人口自然增长率(‰)
符合当地计划生育政策
同左
同左

(4)村镇饮用水卫生合格率(%)
>60
>70
>80

2.生态环境保护

(1)森林覆盖率(%)


达到国标或全国通用标准


同左


同左

(2)退化土地治理率(%)
>50
>60
>70

(3)灌溉定额(m3/亩)
旱地<300

水田<５00
<250

<400
<200

<300

(4)秸杆综合利用率(%)
60
70
80

(5)合理施用化肥农田比例(%)
>60
>70
>80

(6)畜禽粪便处理(资源化)率(%)
>80(20)
>90(30)
100(40)

(7)农林病虫害综合防治率(%)
>20
>30
>40

(8)工业污染源排放达标率(%)
100
100
100

(9)城镇大气环境质量
达到功能区标准
同左
同左

(10)水环境质量
达到功能区标准
同左
同左

(11)城镇固体废弃物处理率(%)
>50
>50
>60

(12)城镇噪声状况
达到功能区标准
同左
同左

(13)城镇人均公共绿地面积(m2)
>7
>9
11

(14)受保护基本农田面积(%)
>80
>85
>90

(15)矿山土地复垦率(%)
>30
>40
>50

(16)受保护陆地（湿地）面积(%)
>10
>10
>10



附录二 全国生态示范区验收标准解释


　　第一部分 基本条件

　　一、领导得力,机构健全

　　1.指标解释：原国家环境保护局《关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知》（环然[1995]444号）对此有明确要求，以后的文件又有补充，主要精神是：

　　(1)试点地区应有独立的环保机构、人员编制、办公设施等等。

　　(2)以政府主要负责人为主成立生态示范区建设领导小组,统一组织领导生态示范区建设，下设办公室。

　　(3)试点地区政府应通过适当形式批准生态示范区建设规划，并列入地方的国民经济与社会发展计划，并认真组织实施。

　　(4)生态示范区建设成效作为政府负责人政绩考核的重要指标。

　　(5) 试点地区政府每年至少召开两次生态示范区建设的政府会议。

　　(6) 模范执行国家环境保护法规；开展示范区建设以来，没有发生特大污染和生态破坏事故，没有出现滥捕、乱猎，滥采、乱挖和乱砍滥伐的恶性事件，能够严格执行国家和地方生态保护规划；“十五小”关停率100%；严格执行资源开发环境影响评价和“三同时”制度。2.信息来源：地方政府文件副本或地方统计数据。

　　3.验收要求：自公布为试点地区以来应有连续的文件和数据。

　　二、完成生态示范区建设规划，由试点地区人民政府或人大批准实施，并落实规划实施经费

　　1.指标解释：按照环办然字[1996]046号文要求编制生态示范区建设规划，由政府以适当形式批准实施，并报国家环保局备案。就实施规划中的重点内容(包括工程)，已落实了建设经费或有了可靠的经费筹集渠道。

　　2.数据来源：政府办公室、地方计委或各有关委办的文件、实施计划。

　　3.验收要求：生态示范区建设规划文本，专家论证意见、名单和批准实施的文件齐全。说明资金筹集渠道、数量，落实程度。年度规划经费要求80%以上已到位或已落实。

　　三、效益显著

　　1.指标解释：从生态环境保护与经济快速发展相结合的角度有明显的例证证实生态示范区建设已初见成效，大多数居民获益。

　　2.信息来源：地方政府和主管局提供本地经济建设和生态保护的实例。

　　3.验收要求：上述实例在当地社会经济可持续发展建设中是举足轻重的。

　　第二部分 验收指标

　　[社会经济发展]

　　一、农民人均年纯收入

　　1.指标解释：指农民人均各种收入(包括实物按市价折算)之和，《中国农业年鉴》(1996年)统计的1995年全国平均数为1577.4元。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　二、单位GDP能耗

　　1.指标解释：单位GDP 能耗是指县(市)总能耗与本县(市)国内生产总值之比。据1997年《统计年鉴》1996年全国平均数为2.0吨/万元。计算公式为：

　　单位GDP能耗＝县（市）总能耗（吨标煤）/县（市）国内生产总值（万元）

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　三、人口自然增长率

　　1.指标解释：指在一定时期内（通常为一年）人口自然增加数（出生人数减死亡人数）与该时期内平均人数（或期中人数）之比，采用千分率表示。计算公式：

　　人口自然增长率＝[（本年出生人数—本年死亡人数）/年平均人数）]×1000‰

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：按符合国家计划生育政策的地区性指标验收。

　　四、村镇饮用水卫生合格率

　　1.指标解释：指利用自来水厂和手压井形式取得饮用水的农村人口占农村总人口的百分率,雨水收集系统和其它饮水形式的合格与否需经检测确定。目前全国农村取得饮用水的四种形式：自来水厂，受益人口比例48.01%；手压井，受益人口比例23.63%；雨水收集系统，受益人口比例0.45%；其它饮水形式，受益人口比例16.84%。计算公式为：

　　村镇饮用水卫生合格率＝（取得合格饮用水的农村人口数/农村人口总数）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　[生态环境保护]

　　一、森林覆盖率

　　1.指标解释：指森林面积占土地面积的百分比，森林面积是指郁闭度0.3以上的乔木林地、经济林地和竹林地面积。国家特别规定了灌木林地、农田林网以及村旁、路旁、水旁、山旁、宅旁林木面积折算为森林面积的标准。《中华人民共和国森林法实施细则》推荐，山区一般达到70%以上，丘陵区一般达到40%以上，平原区一般达到10%以上的奋斗目标。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：按国家标准验收。

　　二、退化土地治理率

　　1.指标解释：土地退化是指由于使用土地或由于一种营力或数种营力结合致使雨浇地、水浇地或草原、牧场、森林和林地的生物或经济生产力和复杂性下降或丧失，其中主要包括：(1)风蚀和水蚀致使土壤物质流失；(2)土壤的物理、化学和生物特性或经济特性退化；(3)自然植被长期丧失。本指标计算以水土流失为例，水利部规定小流域侵蚀治理达标标准是，土壤侵蚀治理程度达70%。其它土地退化，如沙漠化、盐渍化等也可类推。 计算公式为：

　　退化土地治理率(%)＝（治理并有显著成效的土地面积/退化土地总面积）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区土地局和专家评判。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　三、灌溉定额(m3/亩)

　　1.指标解释：我国是淡水资源贫乏国家,农业用水占全国用水的88%左右，灌溉用水占83.4% 。而灌溉用水的有效利用率仅30%左右。根据《中国水利百科全书》（第一部）提供的资料：北方干旱区定额在80-300m3之间，南方水田200-500m3之间，确定验收指标。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区水利局。

　　3.验收要求：分三类地区南北两方按指标验收。

　　四、秸杆综合利用率(%)

　　1.指标解释：指综合利用的秸杆数量占秸杆总量的百分数。秸杆的综合利用包括：生产燃气、饲料，秸杆还田，编织等。计算公式为：

　　秸杆综合利用率 (%)＝（综合利用的秸杆数量/农村秸杆总量）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　五、合理施用化肥农田比例(%)

　　1.指标解释：指按当地土壤肥力状况合理施用化肥农田面积占农田总面积的百分比。计算公式为：

　　合理施用化肥农田比例(%)＝（合理施用化肥农田面积/农田总面积）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　六、禽畜粪便处理(资源化)率(%)

　　1.指标解释：指规模禽畜养殖场中禽畜粪便处理(资源化)的比例，公式为：

　　禽畜粪便处理(资源化)率(%)＝[处理（资源化）数量/禽畜粪便总量]×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区畜牧局和统计部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　七、农村病虫害综合防治率（%）

　　1.指标解释：指施用农药以外的综合防治作物病虫害面积的比例,主要防治措施如生物农药、天敌昆虫、栽培措施、育种措施等。计算公式为：

　　农林病虫害综合防治率(%)＝（综合防治农作物病虫害面积/农作物病虫害总面积）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区农林部门。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　八、工业污染源排放达标率(%)

　　1.指标解释:指已达标排放的工业污染源数量占工业污染源总数的百分比。按国务院发布的文件《关于环境保护若干问题的决定》执行,即到2000年所有工业企业污染源排放的污染物都要达到国家标准，可分年度实施。计算公式为：

　　工业污染源排放达标率(%)＝（已达标的工业污染源数量/工业污染源总数）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区环保局、监测站。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　九、城镇大气环境质量

　　1.指标解释：按规划的功能区要求达到相应的国家环境空气质量标准中的各项指标标准。目前执行GB3095-1996《大气环境质量标准》。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区环保局、监测站。

　　3.验收要求：按国家标准中规定的项目和指标验收。

　　十、水环境质量

　　1.指标解释：按规划的功能区要求达到相应的国家水环境质量标准。目前采用GB3838-88《地面水环境质量标准》和GB/T14848-93《地下水环境质量标准》。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区环保局、监测站，自来水公司的监测数据。

　　3.验收要求：按国家标准中规定的项目和指标值验收。

　　十一、城镇固体废弃物处理率(%)

　　1.指标解释：指包括填埋、焚烧和资源化的城镇固体废弃物处理(矿山原有欠帐不计在内,但应向上级报告可信的处置结果)率。计算公式为：

　　城镇固体废弃物处理率(%)＝（无害化处理量/固体废弃物总量）×100%

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区环卫局、环保局、畜牧局、矿产局。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　十二、城镇噪声状况

　　1.指标解释：按规划的功能区要求达到相应的国家声学环境质量标准。目前采用GB3095-93 《城市区域环境噪声标准》。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区环保局、监测站。

　　3.验收要求：按国家标准中规定的项目和指标值验收。

　　十三、城镇人均公共绿地面积

　　1.指标解释：指城镇范围内公共绿地的人均值,我国《城市规划定额指标暂行规定》(1986)，提出城市公共绿地面积近期每人平均3~5平方米,远期每人平均7~11平方米。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区城建局。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　十四、受保护基本农田面积(%)

　　1.指标解释：指基本农田保护区的面积占农田总面积的百分比。据1996年《中国农业年鉴》，1995年底全国70%基本农田得到保护。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计局、土地管理局、或农业局。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　十五、矿山土地复垦率(%)

　　1.指标解释：指矿山废弃地复垦面积占废弃地总面积的百分率。矿山废弃地是指那些采矿剥离土、废矿坑、尾矿、矿渣、矸石、洗选矿废水沉淀物等所占用的土地；土地复垦指利用工程与生物措施，使被破坏或占用的土地变成可供利用并具有综合效益的状态。据《全国土地复垦“九五”计划》，2000年将达到30%。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区地矿局、环保局。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　十六、受保护陆地(湿地)面积(%)

　　1.指标解释：指国家级、省级、县(市)级自然保护陆地(湿地)面积占全部陆地(湿地)面积的百分比(对城市和部分农业县可酌情考虑)。

　　2.数据来源：地(市)、县（市）、区统计局、土地管理局、或农业局。

　　3.验收要求：分三类地区按指标验收。

　　[注：对一些特殊类型的生态示范区验收指标可由所在省、自治区、直辖市环境保护局提出调整意见，报国家环境保护总局批准实施]

　　附录三

　　全国生态示范区建设指标完成情况表
　　　　　　　 项目
指标完成值

1.社会经济发展

(1)农民年均纯收入(元)


(2)城镇单位GDP能耗(90年不变价)(吨/万元)


(3)人口自然增长率(‰)


(4)村镇饮用水卫生合格率(%)


2.生态环境保护

(1)森林覆盖率(%)


(2)退化土地治理率(%)


(3)灌溉定额(m3/亩)


(4)秸杆综合利用率(%)


(5)合理施用化肥农田比例(%)


(6)畜禽粪便处理（资源化）率(%)


(7)农林病虫害综合防治率(%)


(8)工业污染源排放达标率(%)


(9)城镇大气环境质量


(10)水环境质量


(11)城镇固体废弃物处理率(%)


(12)城镇噪声状况


(13)城镇人均公共绿地面积(m2)

不分页显示　　　总共2页　　1 [2]

　　下一页

如何判定行政法规的效力

宋保卫

改革开放以来，我国行政法学研究从无到有，取得了长足的进步和可观的成绩，行政法律越来越健全。随着改革开放的进一步深化，对行政工作的要求越来越高，行政法制的健全与否直接关系着这一要求。我门不仅要健全行政法律，还要健全各种法规、规章，从而建立一个层次分明、效力清晰的行政法律制度。
一、行政法规与行政法律体系
正如英国学者指出的：“规则制定被视为现代官僚主义社会的一个基本特征，政府过程的结构已为与规则名词有关的名词来定义，如规则制定、规则适用、规则决定（裁决）和裁量。”而在中国，行政法规是什么？这不仅是一个看似简单却十分复杂的理论问题，也兼具相当的实践意义。
如何看待其他法治发达国家的行政规范体系，能否以中国式的层级化的思维去分析国外的行政规范体系呢？作者首先对国外的行政规范体系作了简明精当的梳理和评述。其中对美国行政规范体系的把握，尤为客观准确。在美国行政法规可以分为实体性法规、解释性法规和程序性法规。“实体性法规”又称“立法性法规”，是指行政机关根据法律授权，调整私人权利义务的规则，具有法律的效力和效果；“解释性法规”是澄清或者说明现有法律或实体性规则的规则，不能为人们设定新的权利和义务；“程序性规则”则是行政机关颁布的规定机关履行其职责的内部程序规则和具体操作的实践准则。制定程序性法规是行政机构的“固有权力”，不需法律的授权。应该看到，中国行政法学所讨论的“法规”，与美国法中的“实体性法规”更为接近。
我国2000年颁布的《立法法》中，规定法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于规章。但现实行政法规却呈现了多种面相。而我国目前对行政法规、规章以及规范性文件的区分，背后则是由相应行政职权的等级高低所决定的。中国是一个典型的行政等级国家，我国之所以将行政法规与行政规章以及其他规范性文件隔离开来，也正是这种权力文化传统的作用。欧美国家的行政法治要求法规必须秉承授权立法的要求，而我国的行政规范体系更多是行政主导的产物，虽然有“不得违反宪法和法律“的强制性规定，也难免受行政机关自身规则和原则的约束。
二、行政法规的法理学依据与适用
（一）行政规则的外部化
在现代行政国家下，“行政规则的外部化现象”日益受到关注。发布行政规则的依据是上级行政机关对下级行政机关的指挥监督权。在日本，行政规则被分为组织规则、解释基准、裁量基准、给付规则、指导纲要等类型。行政规则被认为没有规范上的约束力，但在实务中具有事实上的约束力。而美国学者也指出，尽管解释性规则、政策说明等都不具有法律拘束效果，但当机关将其作为确立影响私人权利义务的标准时，它们就有了实践上的拘束力。
（二）现代管制国家中的行政标准
正如中国台湾学者叶俊荣指出的，管制标准的制定是行政过程中的一个重要环节。药品标准、环境标准、医疗事故鉴定标准、互联网标准等，在中国现实中发挥着重要的作用。以药品标准为例，它不仅构成了判断相对人是否违反药品管理法律法规的重要准则，而且还对判断生产销售假劣药品罪的构成要件成立与否发挥很大作用，还可能成为核发生产药品许可证的基准，以及药品检验机构进行药品检验的依据。因此，行政标准尽管不直接规定相对人的权利义务，形式意义上看它不是“法”，但它作为管制过程中的重要基准，对公民的生活和工作可能有着比形式意义上的法律、行政法规、行政规章更密切的关联。
（三）行政法规与裁量
诚如国外学者所说的“行政法被裁量术语统治着”。而规则制定也与裁量有着密切的联系。我国对行政法规裁量权模式缺乏严格的立法监控，并非有了上位法律文件，下位行政机关就可以自主制定“实施细则”或办法。我国《立法法》首次确立了法律保留制度，承认了人民代表大会在基本人权领域的专属立法权，这可以从根源上遏制“行政即法”观念的滋生与蔓延，约束行政法规对公民权利的侵犯。
（四）行政法规在民事领域的适用
对于公私法之间的界别，在大陆法系国家已有充分的探讨。例如德国学者毛雷尔就认为，私法以个人意思自治为出发点，旨在调整私人之间潜在的或者已经发生的利益冲突。而公法，特别是行政法，作用在于确定国家权力的基础和界限。
我国的民法学者更多的对行政法怀有某种程度的误读，例如有学者就倡导以民法典划定市民社会与政治国家的范围，控制公权力的滥用；还有学者将行政规范介入民事领域视为公法对私法“地盘”的侵蚀，乃至称为“财产权利不正当的公法化”。
三、行政法规的效力与适用的协调
本来一些只要法律法规相统一就不会发生的问题，现在由于法律法规相冲突而出现了。法律法规的不协调是依法治国的“大敌”。客观地讲，法律和部门法规、地方性法规冲突的怪现象时有发生，媒体对这类问题的报道也不少。同一项行政事务，在不同的地区因适用不同的规定而出现相异的结果。甚至于，还出现个别恶意违法者在不同地区开展“制度游击”的奇闻。一般情况下，此类现象多数表现为地方法规与国家法律的冲突。如果说地方性法规的内容超越法律的规定只是涉及部分地区公民权益的话，那么，国务院的部门法规与国家的法律相冲突，它则关系到全体公民的权益，更关系到国家的制度和法律的权威。
国家法律和行政法规、地方性法规在本质上应该是一致的。法律和行政法规发生矛盾的现象反映了法制建设的不足和缺陷，这是大家所不愿意看到的。一方面，它将增加公众运用法律的难度。公众不仅要掌握同一问题涉及的所有法律法规，而且还须防止落入法律法规冲突造成的“制度陷阱”；另一方面，它还可能给某些人带来“寻租”的机会，因为法律的不统一必然扩大执法人员的自由裁量权，给执法犯法带来一定空间。本来一些只要法律法规相统一就不会发生的问题，现在由于法律法规冲突而出现了。难怪有关专家说，法律法规的不协调是依法治国的“大敌”。
法律和部门法规相冲突，或者用部门行政法规、地方性法规随意解释法律，这类现象之所以出现，当然有立法技术和法规审查、备案制度不完善的原因，但同时也还有更深刻的原因。不可否认，长期以来我国立法权分层次行使的客观现状，导致一些行政法规、部门规章与法律不衔接甚至其中一些内容相互冲突。我们知道，国家法律多为原则性规定，在执行时往往需要制定相应的行政法规或者地方性法规进行细化。而个别部门法规和地方性法规的出台过程由于存在某种利益动机，便可能放大法律和行政法规、地方性法规冲突的程度和范围，甚至出现极个别行政法规架空国家法律的不正常情形。这些问题的存在，损害了法律和执行机关的威信，许多时候，也使一些人的合法权益难以得到充分保障。
以上现象客观上造成了法律运用成本的增加，对此，需要从立法、执法层面来加以解决。首先，各级立法机关要严格按照《立法法》规定的立法权力和程序进行立法。必须加大对部门法规和地方性法规的备案审查，防止出现新的法律法规冲突。其次，应组织人员对已颁布施行的法律、行政法规和地方性法规进行整理，废止和修改有冲突的内容。此外，各级人民法院在判案时应当严格遵循法律的效力位阶，对不正当执法行为予以司法纠正。

（作者单位：垦利县人民法院）