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安徽省蚌埠市人民政府


蚌政〔2003〕58号

印发蚌埠市政府性投资项目管理办法（试行）的通知

　

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《蚌埠市政府性投资项目管理办法（试行）》已经市十三届人民政府第3次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。


二○○三年六月六日

蚌埠市政府性投资项目管理办法
（试 行）

第一条 为规范政府性投资项目管理行为，提高资金使用效益和办事效率，提高政府性投资项目专业化操作水平，根据国家、省有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称政府性投资项目，主要是指市本级财政资金拨款(预算内、预算外、专项基金等财政性资金作为投资或作为投资还本付息来源的项目)及地方政府统筹和融资投入的公用基础设施项目、城市基础设施项目、公共事业项目、经营性投资项目。
第三条 政府性投资项目管理应遵循公开、公平、公正和效益优先的原则。除涉及国家机密外，必须引入市场竞争机制，实行公开招标。
第四条 市政府成立政府性投资项目管理委员会(以下简称投资委)，市长任主任，常务副市长、分管城建副市长任副主任，其他副市长、市计委主任、财政局长为委员。投资委下设办公室，常务副市长兼办公室主任。
第五条 投资委负责确定政府性投资年度投资总规模、政府性投资年度资金安排计划，全市各行业及部门年度政府性投资规模、资金计划。负责审查确定政府性投资项目，检查政府性投资项目实施情况。
第六条 投资委办公室为投资委的办事机构，投资委办公室设在蚌埠市城市投资发展有限公司(以下简称城投公司)，具体工作由市计委、市财政局、城投公司三个单位承担，日常工作由城投公司负责。
第七条 市计划部门负责政府性投资项目的联审工作，组织有关专家对项目的建设方案进行论证、审查，对项目的建设规模、标准和项目投资总额提出初步意见，报投资委办公室审定。负责年度政府性投资项目年度投资计划(草案)编制、滚动实施计划(草案)编制以及重大项目实施进度计划(草案)编制；负责对项目的实施情况进行监督、检查、指导和协调。
市财政局负责审查并提出政府性投资项目建设资金筹措方案和年度财政建设性资金投资、拨付、融资计划(草案)编制，报市投资委办公室，并根据市投资委或投资委办公室的决定负责落实政府性投资财政性年度建设性资金和拨付。协助城投公司落实年度融资任务。
城投公司负责与财政局衔接政府性年度融资计划，承担政府性投资项目的融资任务、建设实施和日常工作。
第八条 政府性投资项目各行业、部门年度实施计划和项目前期工作计划、项目建设资金筹措方案由各行业、部门向市计划、财政部门提出，市计划、财政部门根据项目前期工作完成情况、建设资金来源以及各行业、部门对其本行业、部门项目实施的计划排序，综合平衡编制政府性投资项目年度实施计划(草案)，报经市投资委研究批准后，实行年度滚动实施。对于国家政策性扶持或争取到上级部门财力支持的项目，优先安排地方配套资金，项目建设时间，可以根据市投资委或市政府专题会议决定的意见及时前移，并相应调整政府性投资年度投资计划。
第九条 政府性投资项目由市计划部门牵头，并根据市投资委或投资委办公室决策意见，按基本建设项目报批程序办理项目审批手续。项目审批中，关于建设资金的来源及建设资金筹措方案由建设单位和市财政部门共同协商，以财政部门向计划部门出具的意见为准。
第十条 投资额在1000万元以上(含1000万元)项目决策程序：
(一)项目建设单位行业主管部门提出申请，经市计划部门商财政部门后，提请投资委主任会议研究；
(二)市计划部门牵头，项目建设单位行业主管部门、城投公司共同组织专家评议和方案论证；
(三)提请投资委主任审定。
第十一条 投资额在1000万元以下项目决策程序：
(一)项目建设单位行业主管部门提出申请，经市计划部门商财政部门后，提请投资委办公室主任、分管项目副市长研究；
(二)市计委、财政局、项目建设单位行业主管部门、项目实施单位共同组织专家评议方案论证；
(三)投资委办公室主任审定。
第十二条 在市投资委批准的年度投资计划以外的政府性投资项目，如需提前实施，须经市投资委研究。
第十三条 根据政府性投资年度计划或市投资委、市政府专题会议研究，安排由城投公司承担建设、融资任务的项目，城投公司作为建设期间项目法人，在项目前期工作、建设实施、融资至竣工验收过程中其所出具的与建设项目相关文件， 项目建设单位行业主管部门与城投公司即时办理项目立项等前期工作资料交接手续，市各有关部门、单位即时予以受理。
第十四条 大中型基本建设项目，按照项目建议书、可行性研究报告、初步设计三阶段程序进行报批。项目建议书和可行性研究阶段由项目建设单位行业主管部门负责，城投公司参与项目可行性研究，当项目完成可研批复后，项目建设单位行业主管部门与城投公司办理项目建设相关资料交接，项目初步设计、施工图设计、工程招投标、签订工程施工合同至项目竣工验收由城投公司负责，项目建设单位行业主管部门可派人参与项目建设工作。
小型基本建设项目，按照项目立项、初步设计(施工平、立、剖面图，投资概算)二个阶段程序报批。项目的立项由项目建设单位行业主管部门负责，从建设方案比选、施工图设计至竣工验收由城投公司负责。其他事项按大中型基本建设项目规定办理。
第十五条 城投公司根据批准的项目建设规模、建设标准、建设内容组织项目建设，并严格控制和节约投资，建设过程中除因地质、地貌等自然因素变化外，不得自行突破批准的建设规模、标准、内容，若确需调增，必须由项目建设单位行业主管部门提出申请，经项目原批准单位同意，才能调整建设规模、标准、内容。因施工图设计与实际情况有差异或因设计漏项、错误需变更设计的，由城投公司与施工图设计单位商定调整。
第十六条 市投资委批准的政府性投资年度融资总规模，由城投公司负责落实，并负责一个口子支付项目建设资金。市财政局根据市投资委批准的政府性投资年度投资计划，负责落实市财政建设性资金年、月度拨付计划，并按月拨付。政府性投资项目中建设单位自筹资金以及上级部门拨款、政策性扶持资金，均由市财政部门负责将资金划拨给城投公司。政府性投资项目竣工验收以及固定资产移交、项目建设资料移交工作，由市计划部门协调落实。城投公司依据项目竣工验收报告以及固定资产移交清单与市财政局进行投资决算，按年进行年度结算。市审计部门按有关规定进行审计。
第十七条 政府性投资项目所涉及的征地拆迁组织工作由项目建设单位行业主管部门和所在区人民政府负责，拆迁协调工作由各位分管市长负责。
第十八条 政府性投资项目招标工作按照《中华人民共和国招标投标法》执行。由投资委办公室组织实施。
第十九条 每个项目必须成立9至11人组成的评标委员会，评标委员会成员根据项目需要和组成结构，从市政府编标评标专家委员会成员中随机抽出，并占评标委员会成员总数的三分之二，其余三分之一从城投公司选出，评标委员会成员选出后报经市投资委办公室主任批准确定。
第二十条 经评标委员会评审，推荐中标单位，报市投资委办公室确定。
第二十一条 中标单位确定后，由城投公司与中标单位签订合同。并按招标文件中约定的付款方式拨付工程款。
第二十二条 政府性投资项目的实施应接受计划、财政、监察、审计等部门监督以及社会监督。
第二十三条 市辖县、区的政府性投资项目管理可参照本办法执行。
第二十四条 本办法由政府性投资项目管理委员会办公室负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。
蚌埠市人民政府办公室 2003年6月9日印发




　　当前基层法院“人少案多” 矛盾日益凸显、民事诉讼“积案”不断增加，成为困扰基层法院司法审判工作的一大难题。实践表明，民事“积案”增多、民事“积案”难以化解是影响司法公正和审判质效的重要因素之一，从积案的成因上分析，包括主客观方面的原因，其中司法工作欠缺、审判质效不高、执法环境较差等，是诱发民事诉讼“积案”发生的根本。为保障审判质量，促进司法公正，基层法院应积极有效探索化解“积案”风险的路径，已刻不容缓。笔者结合司法工作实际，就当前我国基层法院民商事“积案”发生的成因做深入的分析与总结，并在如何化解“积案”风险，降低“积案率”等方面提出一些对策建议，期望为进一步提升审判质效尽一份绵薄之力。

　　一、民商事“积案”形成的原因分析

　　（一）立案工作不严

　　1、立案时遗漏了必要的共同诉讼人。所谓必要的共同诉讼，是指多数一方当事人对诉讼标的有共同的权利与义务，对案件有共同利害关系，从而以共同诉讼人身份即以共同原告或共同被告参与诉讼，比如财产纠纷案件中的财产共有人、债务纠纷案件中的连带债务人、继承纠纷案件中的共同继承人等都系必要的共同诉讼人，一般不得缺漏，否则，审判程序属违法。实践中，立案法官如对上述等案件的诉讼主体审查不严，极有可能会遗漏共同原告或共同被告，待办案法官审查发现必要的共同诉讼案件确遗漏了相关当事人，则案件不能如期开庭审判，办案法官只能延期或中止审理，等厦行有关程序手续及通知必要的共同诉讼人参与到案件中来，才能决定第二次开庭，这样使新案不能如期审结，从而变成了“积案”。

　　2、排期的审判程序不合乎法律规定。实践中，一些离婚原告基于经济上考虑而不愿意承担离婚公告费，在离婚诉状内容中只陈述了被告外出未归，却隐瞒了被告下落不明 的事实，立案工作人员因疏于审查不严，而在排期中将公告离婚案件错误地适用了简易程序，等办案法官在庭审中发现被告己在诉前处于下落不明状态，而根据司法解释的相关规定，起诉时被告下落不明的离婚案件应当适用普通程序，这样，案件不得不转入普通程序审理，从而拉长了审限。

　　3、送达马虎，影响排期开庭。当前基层法院的送达工作都划归于立案庭统一管理，由于送达任务十分繁重，而送达人员配备不够，加上一些送达人员业务素质不太强，送达技能又较差，导致送达工作运行极不规范，甚至乱送达行为也时有发生。实践中，因送达行为不规范而导致排了期的案件不能如期开庭，或开了庭的也不能当庭宣判的案件数也在逐年递升，原排期的“新案” 也就成了第二次开庭的“老案”。

　　（二）程序利益需求不当

　　1、当事人“一事多鉴”的原因。申请鉴定权利，是当事人一项重要的程序权利，也是救济权益的一种方式。根据《最高法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下称为证据规则）第二十五条规定，“当事人申请鉴定，应当在举证期限内提出。”实践中，因机制设计不合理，使举证期限普遍设置在庭审之中，一些当事人，尤其是被告在庭审中对一些损赔纠纷案件中的受害人的伤残鉴定异议往往不在庭前提出而在庭审中提出复鉴申请，人民法院又基于保障被告诉权而多半予以准许，或原告又以后鉴定结论有暇疵为由再次提出鉴定申请，这样以来，“一事多鉴” 的现象屡屡发生，比如医疗事故、交通事故、雇员受害等案件中的伤残鉴定的反复性也成了案件的争点，鉴定的不稳定性使赔偿案件进入无序状态，也成了无期限的“积案”。

　　2、缘于当事人再次延期举证的原因。《证据规则》第三十六条规定，“当事人在举证期限内提交证据材料确有困难的，应当在举证期限内向人民法院申请延期举证，经人民法院准许，可以适当延长举证期限。”实践中，一些复杂疑难案件往往争议标的较大，人民法院对该类案件的证据要求历来比较严格，也就是说，各方所持有的证据“量” 既要充分，证据“质” 也要真实。然而，当事人收集证据也并非一件容易事，现实中，有些证人因怕事而不愿作证的现象也极为常见，有些证人长时间外出，造成案件的关联证据也无法收集到位，因此，一些弱势当事人在庭审中以客观理由要求延期举证的情形也时有发生，人民法院又基于平等保护当事人的程序、实体利益，而一般准许延期举证，这样，案件势必会拉长了办案周期。

　　3、当事人提出反诉的原因。反诉权是被告的一项重要程序权利，既是制约原告诉讼意图的最有效方法，也是救济被告权益的极为重要的一种手段。实践中，反诉权的提出时限与举证期限是一致的，而被告又善于搞庭审“反诉突袭”， 弄得原告很“尴尬”，由于反诉的突起会涉及到反诉人的程序利益的实现与满足，比如要满足反诉人的反诉答辩期和反诉举证期限，人民法院应在尊重当事人的程序利益选择及平等保障诉权的前提下开展民事审判活动，由此看出，反诉案件能否与本诉案件当庭合并审理，这取决了反诉人的程序利益选择，如反诉人坚持行使反诉程序中的应有的诉权时，人民法院只能将本诉案仵延期审理，使原案要经过二次或三次开庭才能了判。

　　（三）案情复杂需提起研究或请示。近年来，随着我国经济社会的迅猛发展，民商事活动日趋异常频繁，民事法律关系也趋于复杂多样化，由于民事立法的相对滞后和民商事案件的复杂特殊性，使人民法院在审理民商事案件中也遇到了一些新情况、新问题。实践中，疑难复杂的民商事案件数量也日益增多，而需要提起审判委员会讨论决定的疑难复杂案件也在大幅度递增，甚至有些“疑案”，审委会也难以定夺而需要向县人大、县政法委或上级法院请示的案例也屡见不鲜。

　　（四）当庭宣判率不高。案件纠纷是社会矛盾及利益冲突的集中反映，必会触及到社会各种关系，在当今司法环境不够良好的大背景下，办案法官又很难完全排除外界因素的干扰，有时也要顾及内外关系，于是“关系案”、“人情案”、“油水案”由然而生，加上法院内部审判机制不科学，如一些基层法院未能推行审判长、独任审判员办案责任追究制，案件审判仍按传统模式层层把关，个个要研究，这些因素严重影响了办案法官的审判质效，也导致案件的当庭裁判率低下，案子一摆，打招呼的人就会接踵而来，使案件背后的社会关糸趋于复杂化，为“积案”的发生提供了滋生的空间。

　　二、化解“积案”风险的对策建议

　　（一）强化立案工作，预防“病案” 流入

　　1、“严”审查。立案是诉讼程序的首要环节，立案工作的好坏同样会影响着审判质效，因此，严立案是把握住“诉讼质量关”的关键，立案法官要从严、从细做好立案这一核心环节。通过严格细微的审查：一看诉讼主体是否缺漏；二看程序事实是否清晰；三看必备的证据材料是否齐备。遇有遗漏情形的，立案法官应释明告知原告补上。

　　2、“规”送达。送达工作是诉讼与审判的连节和结合点，送达不规范，既会损害当事人的程序利益，也会影响排期开庭。实践表明，送达不规范是造成开庭不能或引发错案的主要原因之一。为此，送达工作人员必须强化工作责任意识、审判质量意识，不断提升送达工作水平，从而推动送达工作迈入规范化、制度化、科学化轨道上来，为推动审判工作良性循环提供基础保障。

　　3、“细”排期。立案庭的相关工作人员应对排期开庭的案件再做进一步细微审查，如发现原排期案件中的送达环节极不规范，严重影响当事人的程序权利和实体利益，极有可能引发“错案” 的发生，必须严禁这类“病案”流入审判庭，原已排了期的应予以取消，待第二次送达行为符合要求后才允许流转。

　　4、“巧”释明。司法实践中，由于当事人文化素养、法律知识和诉讼技能与经验明显存在差异，可能使法律上的平等演绎为司法实践中诉讼技艺的不平等，当事人平等的诉讼权利会成为强者欺凌弱者的武器。而通过释明手段可以使当事人平等的诉讼权利得以充分的实现，促成当事人平等地、公正地进行诉讼。司法实践中，要做好如下几个方面的释明工作：一要建立诉前导诉机制。立案庭的导诉员应做好诉讼引导工作，或向来诉群众发放《诉讼风险告知书》，让当事人更为详细地了解诉讼规则，明白诉讼风险点，使其树立正确诉讼观念。二要做好庭审中的释明工作。诉讼的胜败关键在于当事人的举证程度如何，审判法官应对当事人的举证技巧进行适度的指导，以防其偏离案件重心，或漏举重要证据。一言概之，就是要通过法官的适度释明职责，尽快促使当事人明白诉讼旨意，推动诉讼良性循环，进而达到和谐诉讼之目的。

　　（二）提升司法能力，预防“积案”发生

　　观念决定方向，素质铸就能力，强化素质能力建设是提升司法能力水平的重要保障，也是提升审判质效的重要途径。审判质效提升了，诉讼“积案”容量也会自然降低，从而推动审判工作良性循环。基层法官要在四个方面下功夫：一要在加强法官品德修养上下功夫。法官的职业道德是法官素质的重要组成部分，基于法官的职业特点，法官必须具备高于一般社会群众的道德素质，不仅要具有忠于职守、秉公办案、刚正不阿、不徇私情的司法理念，还要具有惩恶扬善、弘扬正义的良知，正直善良、谦虚谨慎的品质，这既是法官职业的要求，也是人民群众的期盼，法官具备了应然素养后才能主动司法、公正司法。二要在加强业务能力的训练提高上下功夫。我们知道，审案、判案和写案不仅能反映出法官的司法智慧，更能反映出审判法官的业务能力，司法能力提升了，法官的办案进度就会“提速”，审判质量也就有根本性保障。实践证明，业务水平不高，办案能力不强，法官办案就会感觉到“吃力”、“积案”也就越来越多，从而影响了诉讼案件的法律效果和社会效果的和谐统一，使案“结”而事“未了”。由此可以说，法官具备较强的法律业务素质是审“好案”，快“出案”的关键和基础，也是化险“积案”的最好良策。三要在不断加强法官责任心上下功夫。责任心强弱是做好审判工作的重要前提，责任心不强的法官，就算他业务能力再强，审判水平再高，案件质量也难以得到充分保障，工作效率也难以得到实质性提升，更不能做到“快审快结”，使“老案”堆积如山。四要在工作创新上下功夫。当前，基层法官也面临着“积案多”、“积案难化解”的困扰，它也是严重影响法官身心健康不可忽略的客观因素之一。为了缓解法官工作压力，降低积案率，为此，法官要不断创新司法工作思路和方式，只有这样，才能在错综复杂的司法环境中理清工作头绪，才能办理好每一件诉讼案件。

　　（三）提升调判结案率，快速有效疏通“案出渠道”

　　快审快结是降低“积案”发生的最有效方法，提升调判结案率也是化解“积案”的极为重要的司法环节。而结案率的高低，又取决于审判机制的科学与否，或者说，审判机制决定着审判效率和案件质量。然而，我国基层法院审判机制仍不成熟、不完善、不科学，严重制约着审判质效。为此，基层法院应在如下几个方面着手：一要建立审判长裁判案件奖罚机制。审判长按照规定，应对合议庭案件负全责，即负责案件庭前准备、审理方案和庭审提纲、庭审与评议活动、权限文书签发等，如因审判长过错而导致案件错判，或造成后果的，按目标考核规定视情节轻重给予经济处罚或纪律处分。二要推行独任审判员办案责任奖罚机制。独任审判员应对其承办的案件负总责，即对案件事实的认定、法律关系的定性、实体处理的恰当、法律的准确适用等方面承担起目标管理责任；如因主观上的原因而导致案件错判，或造成恶劣影响的，必须严格依照规定给予经济处罚或纪律处分。三要创新工作机制。实践表明，现行反诉时限设置在庭审中不科学合理，利小弊大，往往促成被告“反诉突袭”，打乱庭审部署，通过调研，反诉时限不宜与举证期限设计同步，应另行确定在被告的答辩期限内较为科学合理。四要建立治理法院内部人员干扰办案机制。实践证明，干扰法官办案，又多半来自于法院内部工作人员，内部人员为案件说情，打招呼或以职权扦手过问案件的现象屡禁不止，这些干扰因素己严重影响了法官公正办案， 也是影响办案质量、增大“积案”发生的一大主要因素。为营造良好的内部办案环境，有效提升审判质效，基层法院应尽快制定出《治理法院内部人员干扰办案的若干规定》，按该规定要求，法院领导干部和其它司法工作人员应当对亲属和身边人员加强教育，严格要求，严禁其为当事人及其亲属、代理人、辩护人、中间人或者其它关系人打听案情、说情，凡违反该规定的，视情节、后果及态度，分别给予批评教育、通报批评、纪律处分。

　　（作者单位：湖南省邵东县人民法院）