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民间音乐作品的著作权保护/邓杰

作者:法律资料网 时间:2024-06-28 13:24:56  浏览:9526   来源:法律资料网
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民间音乐作品的著作权保护

邓杰 陈志强
(华侨大学 法学院,福建 泉州 362021)

摘要:民间音乐作品作为人类社会的共同财富和宝贵资源,必须予以适当的法律保护。经过对不同法律保护模式的分析和比较,以著作权方式对民间音乐作品实施保护无疑应是现阶段一种务实而明智的选择。
关键词:民间文学艺术 民间音乐作品 著作权

民间文学艺术的法律保护可谓当今国际上的一个难题,各国对于是否给予其法律保护,给予什么样的法律保护,即采取何种法律保护模式,具体如何实施这种法律保护,不仅存在重大的理论分歧,而且形成了一些不同的立法与实践。为此,曾有学者将此问题称为“法学界的歌德巴赫猜想”。 而民间音乐作品作为民间文学艺术中最为活跃和最具代表性的一个部分,其法律保护问题更显突出,尤为值得关注。本文拟针对现实案例中涌现出来的几个重点问题,就民间音乐作品的著作权保护作一分析和探讨,以期对民间音乐作品的法律保护模式的适当选择及相应法律保护制度的合理构建有所助益。
一、民间音乐作品法律保护问题的提出
(一)典型案例介绍
1.西部民歌权属纠纷案
著名的音乐艺术家王洛宾先生在深入大西北民间音乐的宝库几十年中,历尽千辛万苦,搜集、整理和改编了大批优秀的民歌,但当其通过协议向台商“一次性卖断”其中的一些作品后,却遭到了中国西部很多少数民族同胞和音乐界人士的猛烈抨击,国家版权局的相关负责人也作出了“不属于著作权保护范围的作品”的论断 。最终少数民族同胞和国家版权局无法为民间音乐进行法律保护找到适当的法律依据,王洛宾先生也没有办法对自己辛苦搜集、整理和改编的作品进行转让。该案在很大程度上反映了我国民间音乐作品保护的法律缺位已构成艺术作品流通的严重障碍,并对少数民族的利益造成一定的损害。
2.饶河县四排赫哲族乡政府诉郭颂等侵犯民间文学艺术作品著作权纠纷案
基本案情是:原告黑龙江省饶河县赫哲族乡政府主张《乌苏里船歌》是由《想情郎》、《狩猎的哥哥回来了》等赫哲族传统民歌编曲而成,并非被告郭颂原创,应该定性《乌苏里船歌》为赫哲族民歌,并要求被告作出声明及赔偿损失。依照中国音乐著作权协会作出的鉴定报告,法院作出的最终判决是:《乌苏里船歌》是郭颂等人在赫哲族世代流传的民间曲调的基础上,运用现代作品手法创作完成的,郭颂作为合作作者之一,享有对《乌苏里船歌》的著作权,以任何方式使用时应注明“根据赫哲族民间曲调改编”。应该说,与“西部民歌风波”案相比,该案在解决民间音乐作品法律保护问题上有了明显的进步,不仅承认改编作者享有著作权,而且尝试着对民间音乐作品的权利主体提供一些必要的救济。
3.其他相关案例
湖南的刘鸿志对电视连续剧《水浒》主题曲《好汉歌》产生质疑而进行诉讼,认为《好汉歌》抄袭了中原民歌《王大娘补缸》,后来《好汉歌》被判为原创作品; 在英国,1960年代的“西部之家”民歌案也是一宗关于民间音乐作品权属纠纷的案件。英国法院作出的判决是,当地流传多年的苏格兰民歌“西部之家”因无法确认其作者而属于公共领域的作品,任何人都有权将其录制下来,而将其录制下来的成果不具有原创性,因而不能享有版权。 在美国,1963年“Kingston Trio”案同样涉及民间音乐作品的权属。在该案中,名为“Kingston Trio”的三重唱组合改编了一首他们认为属于公共领域的歌曲“Tom Dooley”,而没有提到这首歌曲的原创者——生活在美国北卡罗来纳州山区的农民Frank Proffitt和记录、整理、改编这首歌曲并发表于《美国民歌集》的民歌收藏家Frank Warner。法院最终审查判决三重唱组合的改编行为属于侵犯著作权的行为,即侵犯了《美国民歌集》印制版本中应当得到保护的著作权。
(二)几个重要问题的提出
从上述诸案例不难看出,是否以及如何给予民间音乐作品以何种法律保护,是一个让各国都感到有些措手不及的新问题,但是又不得不认真面对并寻求合理解决的难题。总的来看,该问题主要涉及以下几个方面:
第一,何为民间音乐作品,其与现行著作权法保护的客体之一——音乐作品相比有何特殊性;
第二,应否给予民间音乐作品以法律保护,对其保护有何意义;如何提供有效的法律保护,即采用何种适当的法律保护模式对其进行保护,是纳入现行的著作权保护体系还是针对其特殊性确立新的保护机制;选择的保护模式如何在受保护的权利主体与社会公众的利益之间保持平衡,即如何在推动民间音乐作品的持续创作与促进各国、各民族、各地区间的文化交流之间保持平衡;
第三,如果选择给予民间音乐作品以著作权保护的话,应如何消弥民间音乐作品与现行著作权制度之间的缺口,构建有效的民间音乐作品著作权保护机制。
二、民间音乐作品的界定
民间音乐,就是扎跟于人民生活,与人民的生活习俗、山川地貌、文化传统、社会影响等密切相关的音乐艺术类别。其基本特征是:创作主体的群体性和融合性;流传过程的传承性和变异性;受地域影响深远以及存在形态的非固定性和非接触性。在很多西方关于民间音乐作品的著作中,将民间音乐作品写成“Folk Music”或者“Traditional Music”,我们应当从“民间”和“音乐作品”两个方面来界定民间音乐作品:
首先,“民间”一词指明了作品的来源和创作方式。根据《美国传统字典》的解释,“Folk”指的是一个社会或地区被看作是传统生活方式代表的普通的人群,尤其是作为组成特色文化的风俗、信仰、艺术的发源者和传播者。笔者认为,“民间”应当解释为,通过不断模仿、口传心授或其他方式充分反映符合其群体期望的群体导向和社会价值的一个群体中,这个群体可以是民族、部落、社区甚至国家,也可以是这个群体中的一些个体。
其次,对于“音乐作品”的理解,各国尚存在一定的分歧,分歧的焦点是音乐作品究竟是否包含文字。一种理解是把文字排除在音乐作品之外,例如,1988年《英国版权法》第3条第1款第2项即规定:“音乐作品系指由乐曲构成之作品,其中不包括意在随乐曲一同演唱或口述之文字,也不包括一同表演之动作。”另一种理解是将与音乐一同演唱的词(文字)一同视为音乐作品。采此理解的国家占多数,如我国2002年《著作权法实施条例》第4条第3款规定:“音乐作品,是指歌曲、交响乐等能够演唱或者演奏的带词或不带词的作品。”为解决各国在此方面的分歧,《保护文学艺术作品伯尔尼公约》(1971年巴黎文本)和《世界版权公约》(1971年巴黎文本)采取折衷的方式来界定音乐作品,即“配词或未配词的乐曲”类作品。
综上所述,笔者认为,民间音乐作品是指由某社会群体(如民族、区域、国家)或者该群体中的一些个体所表达的符合群体期望和有一定社会价值的旋律、和声和节奏的艺术表现形式,这种艺术表现形式是以口传心授为传播途径,以自由流变为其基本存在方式和生命源泉的合成作品。通常具体表现为民歌、说唱、器乐等民间音乐艺术表现形式。
三、民间音乐作品法律保护模式的选择
(一)关于民间音乐作品法律保护模式的理论分歧
是否应对民间音乐作品进行保护,存在两种不同的观点:
1.主张不给予法律保护
这种观点认为不应对民间音乐作品予以法律保护,而应将其纳入公共领域,人人得以用之。持这种观点的理由是:民间音乐作品的权利主体靠集体文化遗产培养,从中汲取完成自己的作品所需的各种元素,因此,反过来,将他们的作品纳入这种共同的财产范围也是理所当然的;民间音乐作品作为动态的艺术表现形式,经过一段很长的流传时间后,无法再找到所有的继承人,即使找到也无法使他们意见一致地按作品流通市场所要求的速度授权使用作品;如果赋予民间音乐作品权利主体专有权利,公众会付出更大的代价,也不能激发创造力;同样,它会使作品难于流通,这不符合公众享有文化的迫切要求。有些国家如俄罗斯和南斯拉夫,即在其著作权法中否定和排除了对民间音乐作品的保护。
2.主张给予法律保护
这种观点认为应对民间音乐作品进行法律保护,赋予其主体一定的权利,使其能从任何对民间音乐作品的商业复制和使用中获得相应的利益。持这种观点的理由是:民间音乐作品作为传统文化的一种表现形式,由传统社区、部落和民族创造,代表了传统社区、部落和民族的信仰和感情,出于对这些社区、部落、民族人权的尊重,应当赋予其一定的权利以对抗对民间音乐作品的滥用或其他损害行为;保护发展文化多样性的需要,在世界范围内考虑,每种文化都有其长处和缺陷,一种文化要想在不利于自身存在的条件下获得生存的机会和可能性,就只有通过吸收其他文化的优势来取长补短,从而更好地适应环境。就人类文化的整体而言,如果离开了所有不同文化之间的互补整合,就有可能将一种文化的缺陷放大为整个人类文化在总体上所普遍具有的共同缺陷,从而危及到人类文化的持续存在;对民间音乐作品进行法律保护有利于民间音乐的可持续发展,民间音乐作品的维护和持续发展需要一定经济利益的带动,只有构建公平的利益分享机制,才能既不对文化传播和创新构成障碍,也留下一定的利益空间返还给民间音乐作品的创作的“源”群体或社区,将“原生态”的民间音乐作品保存下来以维持音乐艺术的可持续发展。
不过,在持给予法律保护观点的学者中,对于具体采用何种保护模式的问题上又出现了分歧:
(1)主张确立全新的法律保护机制。持此观点者从传统著作权不能对民间音乐作品进行有效保护出发,力主构建一种全新的法律保护机制。这种机制以特别权利或传统资源权为核心,在“世界社区”内构建民间音乐作品的权利义务机制,这种特别的权利或传统资源权产生的直接依据是民族自决权,类似于国际社会中的国家主权,也是一种重叠的权利集合,在地区法、国内法和国际法等不同层面发挥作用,提供了传统社区和工业社会对话的基本政策,这类权利是区别于著作权的,其并不是一般意义上的所有权或专有权利,是一种弱化的权利,仅包含有限的禁止权与受益权。这种全新的法律保护机制在实施过程中有“一揽子工具”,既包括一系列国际条约,也有各个土著社区的习惯法,此外还有各国当局与土著社区所订立的各种契约,因此持此观点的学者主张用“软法”(soft law)来代替固有的法律保护模式。 这种主张已经引起了联合国教科文组织(UNESCO)和世界知识产权组织(WIPO)的重视,其精神在一些国际性法律文件中有所体现, 但因这种全新的法律机制缺乏执行土壤,所以至今没有国家采纳这样的做法。
(2)主张实施著作权保护。持此观点者认为应将民间音乐作品纳入现行的著作权体系给予其一种著作权保护。他们指出,虽然传统的著作权制度在保护民间音乐作品时会遇到一些障碍,但这些障碍并非不能克服,只要针对民间音乐作品的特点对现行著作权制度稍作调整和修改,即可实现民间音乐作品的权利主体和社会公众之间的利益平衡。这种观点被世界上一些主张对民间音乐作品进行法律保护的国家所采纳,如突尼斯、摩洛哥、玻利维亚等。
笔者认为,在特别权利或传统资源权利机制有效建立起来之前,援引现行的著作权制度可以阻止或防止对传统资源的破坏性使用。虽然现行著作权制度对民间音乐作品的保护尚缺乏足够的针对性和适应性,但完全可以通过对著作权制度的适当调整加以克服和解决。
(二)给予民间音乐作品著作权保护的意义
民间音乐作品虽自有其明显的特殊性,但与现行著作权法保护的客体在实质上并无太大差异:首先,民间音乐作品和著作权保护的音乐作品一样,是特定群体智力创造的成果,其创作主体相对于社会公众来说,是相对少数而且可以确定的群体,且其权利主体在创作民间音乐作品时也付出了一定的劳动,根据著作权法的精神,其权利主体应当受到尊重;其次,民间音乐作品代表了民族、社区、部落的特征和文化底蕴,在长期的流变过程中,逐步发展升华,因此具有一定的艺术价值,符合著作权法中作品的基本要求;再次,民间音乐作品的权利主体所拥有的不光是对于其创作的作品的精神权利,也包括防止他人未经许可或未付报酬而进行商业性使用的经济权利,这与著作权法中的权利主体所享有的权利基本一致。虽与著作权法所保护的客体相比,民间音乐作品具有一定的特殊性,对其实施著作权保护必定存在一些障碍,但这些障碍通过著作权制度的必要调整和改革是完全可以克服的,这正如著作权制度在确立之初仅保护出版者的权利,但后来随着信息科技的发展,作者的权利最终也被纳入著作权制度的保护范围并成为其保护的核心。
总之,给予民间音乐作品以著作权保护不仅在理论上是成立的,而且在现阶段是最为现实可行的:首先,著作权制度在经过两百多年的发展之后,早已形成一套相对成熟和完整的规则体系和运作机制,将民间音乐作品直接纳入现行的著作权保护体系,不仅有利于保证对民间音乐作品保护的稳定性、可预见性和易操作性,更可省去重新摸索和构建一套全新机制的成本和风险,况且目前在著作权保护之外似乎并不存在能为民间音乐作品提供更可靠、更有效保护的制度或模式。其次,从实践分析,对民间音乐作品给予著作权保护能有效建立一种平衡的利益分享机制,即既维护民间音乐作品创造者的利益,激发其创作灵感和动力,促进民间音乐的创作、传承、繁荣和发展,又保证民间音乐作品的合理开发和利用,并推动不同国家、民族、地区之间民间音乐的相互交流和借鉴,实现人类社会资源的优化和共享以及不同社会文明的共存和共荣,而这恰是民间音乐作品寻求法律保护致力于实现的基本价值目标。因此,在更有效、更成熟的法律保护制度被发现或创立之前,以现行的著作权模式为民间音乐作品提供切实有效和及时的保障,当属一种务实而明智的选择。
四、民间音乐作品著作权保护机制的构建
(一)民间音乐作品著作权保护的障碍及克服
民间音乐作品存在于一些传统的社区、民族中,财产的共有和共享是传统社区的基本理念,这与财产私有和商品化的现代文明格格不入,知识产权法律制度对于保护原始社区和传统资源的局限性体现在:第一,知识产权比较注重保护经济权利,而这仅仅是原始社区与自决权相联系的权利中的一个方面;第二,原始社区的“共有观念”传统与知识产权的私人占有性质不兼容;第三,一些原始社区往往生活在相似的环境中并拥有相似的资源,他们的权利可能产生冲突并导致持续的法律纠纷;第五,原始社区财力匮乏,通过诉讼方式维护知识产权十分困难。 具体来说,著作权制度在保护民间音乐作品时主要面临以下几方面的障碍:
1.关于集体权利
传统著作权制度的保护对象主要有独著作品、合作作品、编辑作品、委托作品、雇佣作品等,因而对集体权利的承认和保护是十分有限的。民间音乐作品不是著作权法保护的任何一种集体权利,其既没有共同的创作意图也缺乏共同的创作事实,因而不能称之为合作作品;其既没有某一自然人或法人的倡议和指导,也没有以个体的名义予以出版或发表,因而不能称之为集体作品;其在创作过程中没有雇佣或委托关系存在,因而不是委托作品或雇佣作品。民间音乐作品对于著作权法来说是一类特殊主体的创作,而且这些创作不在同一时空范围内进行或发生,一般都要经历一个持续甚至久远的动态创作过程。所以,民间音乐作品的创作主体是一种新型的创作主体,这就造成了以个人权利为保护核心的著作权制度与集体权利保护之间的冲突。解决这种冲突的方式是,将著作权授予创作民间音乐作品的主体——民族、社区、部落或个人。在缺乏确定的创作主体时,可将国家作为民间音乐作品的权利主体。这些民族、社区、部落、个人或国家应当授权一个机构来对外行使此类音乐作品的权利,把得到的利益用于发展民间音乐艺术。
2.关于保护期限
任何一种权利在赋予时必然附随相应的义务,世界上大多数国家对著作权经济权利保护期限予以限制的主要理由是:作者从世界集体文化中汲取完成自己的作品所需的各种元素,经过一定时间后,将其作品纳入集体文化是合理的;超过一定的时间,通常难以甚至无法再找到所有的继承人;不能激发创造力;使作品难于流通。然而,民间音乐作品基于其特点,对其设定著作权保护期限存在很大障碍。一些国家如多哥即主张对其实施永久性保护 ,但这种做法并不为世界上大多数国家所认可,因为这种做法已经打破了传统著作权制度所维护的利益平衡机制。从协调关于该问题的冲突的角度出发,笔者认为,基于民间音乐作品的特殊性,应对其精神权利和经济权利的保护期限分别考虑,以灵活的方式加以解决:就精神层面而言,由于民间音乐作品反映了特定民族、社区、部落的一种精神信仰,对其原始创造者来说精神权利更为重要,因而其精神权利在著作权法中理应得到永久保护。就经济层面而言,由于经济权利直接关系到民间音乐作品的创作、传承和持续性发展,所以应当赋予其原始权利者以一定的经济权利,但为维持社会公众与创作民间音乐作品的民族、社区、部落、个人之间利益的平衡,对民间音乐作品原始权利者的经济权利又应作必要的限制,即设置一定的保护期。当然,鉴于民间音乐作品的形成时间较长以及各个民族在创作作品时所付出的艰辛劳动等特殊因素,对其经济权利可采取较长的保护期限,从各国的立法和实践来看,也在不同时期和不同情形下对特殊作品以特殊方式灵活处理,包括给予较长的保护期限甚至永久保护。
3.关于独创性要求
在著作权领域,独创性意味着作品中具有创造性和个人特征的表达形式。独创对应的词是“唯一”,就像大自然中难以找到两片相同的树叶一样,即作品中具有某种属于作者个人特有的东西。就音乐作品而言,要求作品是作者的直接劳动成果而不是抄袭其他作品的结果。由于传统著作权追求的是保护具有不同或独特表达方式的作品而不是创造水准高的作品,因而也会给民间音乐作品的著作权保护造成一定障碍。独创性要求审核的严格与否直接关系到原作品与改编、演绎作品之间的划分,如果对原作品稍作修改就可以获得演绎作品或改编作品的著作权,那么民间音乐作品的原创者所享有的权利也就名存实亡了。笔者认为,对民间音乐作品“独创性”的认定应从两个方面来把握:其一,在授予民间音乐作品原创者如民族、社区、部落或个人著作权时,应采用客观标准,即仅考虑其“独特性”而不考虑其文化或艺术价值或水准。因为这主要是一个技术性或艺术鉴赏力的问题,应由公众或专家而不是著作权法作出评判。否则,就会为各种专断打开大门。因为许多名著在首次演出、表演或展出时虽受到冷落甚至贬损,但随着时间的推移,它们最终又博得了广泛的承认和赞赏,如威尔第的《茶花女》、皮兰德楼的《六个寻找作者的剧中人》以及斯特拉文斯基的《春之祭》等。 其二,在赋予民间音乐作品的记录、整理、改编等相关权利人著作权时,依然采用客观标准,对其作品进行“严格”审查,确保其不是对其他作品的简单模仿和复制,应具有自己的特征和个性。如果这些权利人作出的贡献是纯技术性的,则不能受到著作权的保护。例如,单纯的移调和改编,删除或重复某一声部,将简单的平行声部组合起来或增加装饰音等。为此,可以让专业性组织或人士如音乐作品作者协会来进行此类区分并得出鉴定报告。
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南昌市城镇职工基本医疗保险医疗费用结算暂行办法

江西省南昌市人民政府


南昌市城镇职工基本医疗保险医疗费用结算暂行办法
南昌市人民政府
洪劳险字『2001』15号



第一条 为规范医疗保险经办机构与定点医疗机构、定点零售药店之间的基本医疗保险医疗费用结算行为,根据《南昌市城镇职工基本医疗保险暂行办法》,特制定本办法。
第二条 本办法所称的医疗费用结算是指医疗保险经办机构将基本医疗保险统筹基金和个人帐户支付范围内的医疗费用支付给定点医疗机构和定点零售药店的行为。
第三条 加强城镇职工基本医疗保险费用结算管理,是为了有效的控制医疗费用,保证统筹基金收支平衡,规范医疗服务行为,保障参保人的基本医疗,提高基本医疗保险的社会化管理服务水平。
第四条 基本医疗保险统筹基金支付范围内的医疗费用实行“总量控制、定额结算与质量考核相结合”的结算办法。
第五条 门诊医疗费用的结算。参保人门诊医疗费用,先由个人帐户支付,定点医疗机构和定点零售药店按个人帐户实有金额记帐,个人帐户不足支付时,再由参保人用现金支付。
第六条 特殊病门诊和家庭病床的医疗费用实行年度内单病种费用限额结算。
第七条 住院医疗费用的结算。住院医疗费用以各定点医疗机构前三年实际平均住院人次费用为考核指标。在扣除不合理费用后,由医疗保险经办机构与定点医疗机构协商确定具体定额标准,并在双方协议文本中加以明确。
第八条 住院医疗费用定额结算的计算方式。住院医疗费用=平均住院人次费用×平均出院人次。当实际发生的平均医疗费用低于定额标准的,按实际发生的医疗费用结算;
第九条 医疗保险经办机构支付给各定点医疗机构的平均住院人次费用时,应扣除参保人个人自负的医疗费用和参保人持外配处方购药等费用。
第十条 当年实际平均住院人次费用高于年初确定的平均住院人次费用定额标准,造成基本医疗保险统筹基金入不敷出时,医疗保险经办机构应及时与定点医疗机构共同协商,采取降低平均住院人次费用支付数额等办法解决。
第十一条 定点医疗机构必须按照《江西省城镇职工基本医疗保险诊疗项目目录》、《江西省城镇职工基本医疗保险医疗服务设施项目范围》、《江西省城镇职工基本医疗保险药品目录》和《江西省城镇职工基本医疗保险医疗服务和医疗服务设施项目收费标准》的规定收取相关的医疗费用。
第十二条 实行定额结算预留金制度。对划拨给各定点医疗机构和定点零售药店的费用。由医疗保险经办机构每月预留6%作为预留金,在三个月至半年由劳动、卫生、财政、医药、物价部门组成考评小组对各定点医疗机构、定点零售药店的服务质量进行考核。考核合格的,6%的预留金全额兑现。
第十三条 定点医疗机构应于每月5日前将上月的门诊和出院病人医疗费用明细表报送医疗保险经办机构。医疗保险经办机构应于当月15日前将核准的应由基本医疗保险基金支付的医疗费用按规定预留6%后,拨付给各定点医疗机构。
第十四条 定点零售药店应于每月5日前将上月参保人购药费用的明细表报送医疗保险经办机构。医疗保险经办机构应于当月15日前将核准的购药费用按规定预留6%后,拨付给各定点零售药店。
第十五条 市内住院转诊坚持首诊负责制,凡在首诊医疗住院不超过一周(因抢救等情况除外)而转院的,由医疗保险经办机构与首诊医院按一次住院人次费用标准结算,患者在转入院的医疗费用由转出院与转入院结算。
第十六条 常驻外地的工作人员、异地安置的退休人员住院医疗费用结算按《南昌市城镇职工基本医疗保险暂行办法》执行。
第十七条 探亲、出差人员因急诊在外地住院所发生的医疗费用,按《南昌市城镇职工基本医疗保险暂行办法》执行。
第十八条 定点医疗机构必须实行医疗收费清单制度。参保人住院期间,医院必须为其如实填写住院医疗收费详细清单,清单内容包括具体项目或药品名称、数量、规格、单价、金额等,并经患者本人或其亲属签字认可。今后将逐步过渡到一日清单制。
第十九条 各定点医疗机构应当加强对医疗服务质量的管理。严格执行卫生行政部门制定的入、出院标准,不得将不符合住院条件的参保人收治住院,切实做到合理检查、合理治疗、合理用药。严禁将非法基本医疗保险基金支付范围的医疗费用串换变通,列入基本医疗保险基金支付范围。
第二十条 本办法由市劳动保障行政部门负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起实施。


2001年4月10日

黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室关于印发黔西南州行政规范性文件制定审查和备案暂行规定的通知

贵州省黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室


黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室关于印发黔西南州行政规范性文件制定审查和备案暂行规定的通知
州府办发〔2008〕24号


各县、市人民政府,州政府各工作部门、各直属机构:

  《黔西南州行政规范性文件制定审查和备案暂行规定》已经州人民政府研究同意,现予印发,请认真贯彻执行。

二〇〇八年三月四日



黔西南州行政规范性文件制定审查和备案暂行规定

  第一条 为维护社会主义法制和政令统一,加强对行政规范性文件的监督,保证法律、法规和规章的正确实施,根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《贵州省行政规范性文件备案审查规定》等有关规定,结合我州实际,制定本规定。

  第二条 本规定所称行政规范性文件(以下简称规范性文件),是指州、县(市)、乡(镇)人民政府和县级以上人民政府所属部门(包括工作部门、直属机构、办事机构、派出机关、法律法规授权管理公共事务的组织,下同)依照法定职权和程序制定的、涉及管理相对人权利义务、具有普遍约束力、规范行政管理事务的各种文件。

  制定机关部署阶段性工作的文件,规范本机关、本系统内部工作制度、管理制度的文件,人事任免决定,向上级行政机关的请示和报告,以及有关具体事项的布告、通知、决定、批复等,不适用本规定。

  第三条 行政机关制定规范性文件应明确一个起草单位(机构)负责(或牵头)起草工作。

第四条 起草规范性文件应遵循下列要求:

  (一)深入调查研究、广泛征求各方面意见,做好协调工作;

  (二)以法律、法规、规章和上级文件为依据,不得违法设定行政处罚、行政许可、行政收费等,不得有其它违法限制行政管理相对人从事活动的规定,不得与法律、法规、规章和上级文件相抵触;

  (三)符合我州经济社会发展的要求,有较强的针对性、可操作性,能解决实际问题;

  (四)具有相对稳定性,能够在较长的时间和一定范围内适用;

  (五)一般用条文表述,每条可分为款、项、目,条用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。条文较多的可以分章、节,章、节用中文数字依次表述;

  (六)文件格式规范,用语准确,结构严谨,条理清楚,逻辑严密,文字简练。

  第五条 规范性文件出台前应当经制定机关的法制机构进行合法性审查。各级人民政府制定的规范性文件,由同级政府法制机构负责合法性审查;各部门制定的规范性文件,由本部门法制机构负责合法性审查。

  起草单位应当向负责审查的法制机构提交规范性文件(草案)出台的目的说明、法律依据、政策文件和其它有关材料。负责合法性审查的法制机构应当在接到送审的规范性文件(草案)之日起15日内提出审查意见。

  第六条 需要提请政府常务会议讨论的规范性文件,制定机关应在召开会议3个工作日以前向政府法制机构送审,不足3个工作日的法制机构不予出具审查意见;法制机构应在召开会议1个工作日前出具审查意见。

  经政府领导及办公室负责人阅批急需提请政府常务会议讨论的规范性文件,法制机构应及时审查。

  第七条 负责审查的法制机构应当严格按照本规定第四条进行审查。

  负责审查的法制机构可以要求起草单位提供起草所依据的法律法规和有关文件;可以要求起草单位对规范性文件(草案)作出说明;可以召集与文件实施相关的部门听取对该规范性文件(草案)的意见。

  法制机构在审查中发现制定该规范性文件的条件尚不成熟或者起草单位拟定的规范性文件(草案)不符合科学发展观要求、与法律法规相悖、与已经出台的有关文件不一致、有碍经济社会发展的,可以向制定机关提出暂不出台的建议。

  第八条 规范性文件由制定机关主要负责人或授权的其他负责人签发。

  对经济社会有重大影响的规范性文件,制定机关应按《黔西南州人民政府重大决策程序暂行规定》通过后签发。

  第九条 规范性文件应由制定机关统一文号发布。规范性文件的名称可以使用“规定”、“决定”、“办法”、“通知”、“公告”或“通告”等。

  第十条 规范性文件在生效前应当向社会公布。未经公布、未报送法制机构进行合法性审查和未上报政府备案的,不得作为执行的依据,对公民、法人和其他组织没有约束力。

  规范性文件的公布日期和生效日期间隔不得少于30日。但公布后如不立即施行将会对规范的重大事项造成严重妨碍或涉及安全、灾情、疫情等重大、紧急事项的除外。但一经公布应即时报送备案。

  制定规范性文件要规定文件的有效期,有效期届满自行失效。需要继续实施的,应当重新公布实施。

  第十一条 规范性文件备案审查工作,实行分级管理,有件必备,有备必审,有错必纠的原则。上级行政机关应当指导、监督下级行政机关规范性文件的制定和备案监督工作。

  第十二条 规范性文件制定后,制定机关应当自文件公布之日起15日内依照下列规定报送备案:

  (一)州人民政府制定的规范性文件报省人民政府备案,县(市)、乡(镇)人民政府制定的规范性文件报上一级人民政府备案;

  (二)县级以上人民政府所属部门制定的规范性文件报本级人民政府备案,同时抄送上一级业务主管部门;

  (三)各级人民政府的派出机构制定的规范性文件报设立该派出机构的人民政府备案;

(四)实行垂直领导的部门制定的规范性文件报上一级主管部门备案,同时抄送本级人民政府;

  (五)两个或两个以上部门联合制定的规范性文件,由主办部门按照(二)、(四)项的规定报送备案。

  第十三条 报送规范性文件备案应当提交备案报告、制定说明、制定依据、规范性文件正式刊印文本等一式三份。同时报送规范性文件的电子文本。

  第十四条 州、县(市)人民政府法制机构具体负责本辖区规范性文件的备案审查工作。实行垂直领导的部门由本部门法制机构具体承办本系统有关规范性文件的备案审查工作。规范性文件报人民政府备案的,由制定机关径送受理备案的政府法制机构。每年1月15日前,制定机关应当将上年度制定的规范性文件目录报送受理备案的政府法制机构。

  第十五条 受理备案的政府法制机构应当对报送备案的规范性文件的下列内容进行审查:

  (一)是否符合法定权限和程序;

  (二)是否违反法律、法规、规章和上级规范性文件的规定;是否违法设定行政处罚、行政许可、行政收费和其它违法限制行政管理相对人从事活动的规定;

  (三)是否与其他部门发布的规范性文件相冲突;

  (四)其他应当审查的内容。

  第十六条 受理备案的政府法制机构在对规范性文件审查时,需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的,制定机关应当配合;需要征求相关部门意见的,有关部门应当在规定时间内予以答复。

  第十七条 对备案审查中发现的问题,按照下列规定处理:

  (一)规范性文件超越法定权限或者违反法律、法规、规章和上级规范性文件规定的,由受理备案的政府法制机构通知制定机关停止执行并限期纠正。逾期不纠正的,提请本级人民政府予以撤销或者变更;

  (二)规范性文件制定程序不规范的,由受理备案的政府法制机构提出建议,通知制定机关限期纠正,或者报请人民政府予以撤销;

  (三)制定机关相互之间的规范性文件对同一事项规定不一致的,由受理备案的政府法制机构进行协调。经协调达成一致意见的,相关部门应当执行;经协调不能取得一致意见的,提出处理意见报本级人民政府作出决定;

  (四)规范性文件制定依据相互矛盾,本级人民政府又无权处理的,应当报上一级政府法制机构按程序处理。

  规范性文件的制定机关应当自收到纠正通知书之日起15个工作日内对规范性文件进行修改或废止,并将修改或废止的情况书面报告受理备案的政府法制机构。

  第十八条 受理备案的政府法制机构应自收到本规定第十三条所列材料之日起15个工作日内,将备案审查意见书面通知制定机关;对专业性较强或需调研、协调、征询意见的,经政府法制机构负责人批准,可以延长备案审查期限,延长的期限不得超过30个工作日。

  第十九条 规范性文件的制定机关对受理备案的政府法制机构作出的审查意见有异议的,可以自接到书面通知之日起15个工作日内向接受备案的人民政府提出申诉,并将申诉报告抄送受理备案的政府法制机构,政府法制机构应当向人民政府提交审查意见说明,由人民政府作出决定。

  第二十条 接受抄送的机关认为抄送的规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者规范性文件之间相互矛盾的,应当向受理备案的政府法制机构提出书面意见。受理备案的政府法制机构应组织核查,并将核查情况书面告知接受抄送的机关。

  公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者规范性文件之间相互冲突的,可以向受理备案的政府法制机构提出书面建议。受理备案的政府法制机构应当予以核查,将核查情况书面告知建议人。确有问题的,按照第十七条的有关规定予以处理。

  第二十一条 上级政府法制机构发现下级人民政府及其所属部门制定的规范性文件涉及第十五条所列问题的,可以责令负责对其备案或审查的法制机构重新审查,必要时可以责令制定机关按照第十三条之规定报送有关材料,直接进行审查。

  第二十二条 各级人民政府和县级以上人民政府所属部门应当加强对规范性文件制定备案审查工作的组织领导,建立规范性文件内部制定审查、备案审查统计报告、备案审查情况检查、责任追究等管理和监督工作制度,并将备案工作列为行政执法责任制的重要内容。

  第二十三条 有下列情形之一的,行政机关应当及时清理本机关制定的规范性文件,并视实际情况作出修改、废止的决定:

  (一)已被法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件以及本机关制定的规范性文件修改、替代或者撤销了部分或者全部内容的;

  (二)已不适应经济和社会发展的需要,或者与上级行政机关新的规定不一致的;

  (三)已因任务完成等原因而自然失效的。

  规范性文件制定机关应当及时按照第十二条之规定,将依照前款规定清理规范性文件的情况报告受理备案的政府法制机构。

  第二十四条 规范性文件制定机关报送备案不符合要求的,由受理备案的政府法制机构通知其限期补正;逾期不备案的,负责备案工作的政府法制机构可以报请本级人民政府给予通报批评;逾期不备案的规范性文件存在违法问题并造成严重影响的,报请本级人民政府对制定机关负责人、主管人员和其他直接责任人员给予行政问责或行政处分。

  规范性文件制定机关拒不执行审查处理意见的,参照前款规定执行。

  第二十五条 受理备案的政府法制机构违反本规定不履行备案审查职责的,本级人民政府或者上级政府法制机构应责令改正;造成严重后果的,提请有权处理机关对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

  第二十六条 实行垂直领导的部门规范性文件的备案审查及处理,参照本《规定》有关规定执行。

  第二十七条 本规定由州人民政府负责解释。




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