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青少年犯罪成因及预防之浅见/李昶

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 05:44:23  浏览:8183   来源:法律资料网
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青少年犯罪成因及预防之浅见


吉水县人民法院 李 昶

[内容提要]:

青少年犯罪已成为现代社会犯罪中一个越来越突出的问题。尽管在我国现代有关犯罪的法律法条中还没有出现“青少年犯罪”这一称谓,但作为青少年这一特殊群体中的部分个体因其某些已构成“犯罪”的行为给社会造成的负面影响,已成为世界各国共同关注的热点,本文首先从法理上对青少年犯罪进行了界定,分析了青少年违法犯罪的主客观原因,简要介绍了预防和减少青少年违法犯罪的对策。



[关 键 词]: 青少年违法犯罪 法理界定 原 因 预 防



近几年来,青少年犯罪率的居高不下现状,已引起各国政府的高度重视和社会的广泛关注。青少年作为一个特殊的群体,他的健康成长,直接关系到社会的健康发展和稳定。结合几年来办案的经历和一些社会调查。本文就青少年犯罪的成因和预防淡一点浅简的看法。
一、 “青少年犯罪”的法理界定
青少年,根据我们的生活习惯来说,应该是“青年”和“少年”的简称。在《现代汉语词典》里,对“青年”的诠释为:指人十五六岁到三十岁左右的阶段;对“少年”一词的诠释是:指人十岁左右到十五六岁的阶段。而根据现代心理学对人的成长分段,“少年”是十岁左右到十四五岁左右的年龄段; “青年”是十六七岁到二十四五岁左右的年龄段。无论是《现代汉语词典》里的诠释还是心理学上的分段,青少年应该是“趋于成熟”到“成熟”这样一个年龄段的人群体,是生理各因素和心理各素质定型也是易变的阶段。这主要是从生理和心理上对青少年成长过程的一个年龄界定。
那么,青少年犯罪是否也就是指“青年”和“少年”两个群体人的犯罪的简称呢?答案是否定。
首先,在我国现行的法律法条上,对犯罪主体的界定中,还都没有“少年”和“青年”的称谓,而只有未成年人之说。少年是未成人,这是很明显的。而“青年”就不一定都是未成年人,从年龄的划分来看,大部分青年的年龄段都处于成年人的年龄段里。而成年人犯罪与未成年人犯罪在所承担的法律后果上是有显著区别的。所以,青少年犯罪不应是青年犯罪和少年犯罪的简单相加。
其次,我国现行《刑法》第十三条指出了法律意义上“犯罪”的含义:一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度、破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私有财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利以及其他危害社会的行为,依照法律应当受到刑罚处罚的,都是犯罪。青少年犯罪和非青少年犯罪在表现形式上是相同的,但在犯罪的内容上是不同的。第一,犯罪主体不同。第二,处罚所坚持的原则不同,《刑法》规定对一般犯罪坚持“惩罚、打击”的原则,而在《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》中指出:“预防未成年犯罪应结合未成年人不同年龄的生理、心理特点,加强对未成年人的法制教育,心理娇治和预防犯罪的对策”。对青少年犯罪追究刑事责任、实行“教育、感化、挽救”的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则。
从上述的分析我们可以看出,尽管在我国现行法律法条里没有“青少年犯罪”的称谓,但从生活实际和具体的工作中,结合《刑法》第十七条的精神,将自然人犯罪主体的刑事责任年龄划分的4个阶段:绝对无责任、相对有责任、完全负责任、从宽责任。青少年犯罪应该是:第一,绝对无责任年龄阶段的犯罪 。指不满14周岁的人对所有严重危害社会的行为都不应该承担刑事责任。第二,相对有责任年龄阶段的犯罪。指已满14周岁不满16周岁的人,只对几种严重危害社会的行为负刑事责任。即“已满14周岁不满16周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任”。第三,从宽责任年龄阶段的犯罪。指对已满14周岁不满18周岁的实施了犯罪且依法应承担刑事责任的人,应当从轻或减轻处罚。这一阶段的人犯罪,通常又称之为未成年人犯罪。18周岁以上的人犯罪,都称为成年人犯罪。
二、 青少年犯罪的成因分析
(一)、主观因素
青少年因其生理和心理诸因素都处于“变化活跃期”也可以说是“热变化”状态,加上其生活经历也比较简单,对现实生活中出现的各种“情景”都很难有正确的把握,这样只要“一不小心”就很容易导致出现“冲动”或者是“颓废”两种极端心态。具体表现为:
道德意志薄弱。青少年时期,是心理发展从不成熟到成熟的过渡时期。这一时期,青少年正处在高度的社会化进程中,身心发展都尚未定型,可塑性很强,拒腐蚀的能力较差,如果受到外部条件的不良诱惑和熏染,就容易走向反面,形成“孤注一掷”、“偏激浮躁”、“报复仇视”等心理,甚至沦入违法犯罪的深渊。
是非观念模糊。由于青少年的社会阅历浅,缺少必要的是非观念,在他们心理上最容易表现出:一是重感情。往往以哥们义气代替健康的友谊,人云亦云,没有自己的主见, “从众同流”心理严重,不知不觉就造成了违法犯罪;二是易冲动。往往不能克制自己的情绪,感情用事,以致造成明知故犯的严重后果。
价值观念扭曲。由于受社会消极因素的影响,一部分青少年形成了畸形的价值观:“浓缩人生”、 “老实吃亏”、 “法不责众”等错误的价值观,而互助友爱、无私奉献却被他们视为傻瓜,自私自利、唯权唯钱成为了他们的价值取向。不正确的价值观、人生观必然导致不良的行为,成为违法犯罪的心理动因。
(二)、客观原因
家庭的不良影响。家庭是孩子成长的第一课堂,父母是孩子的第一位老师,家庭在孩子的整个成长过程中起着举足轻重的作用。可以这么说,家庭环境的好坏直接影响孩子的健康成长,有什么样的家庭环境就会培养出什么样的孩子。真可谓“种瓜得瓜,种豆得豆”。现代社会,随着物质生活条件的不断改善,精神文化生活内容的更为丰富。现代家庭 在经受各种诱惑的同时,也逐渐在发生变异。这对孩子幼小心灵产生了重大冲击,各种心理“畸形”的孩子应运而生,给整个社会造成了压力。这主要表现在,1、家长的生活方式不当或行为不端。如家长挥霍浪费、无限制地给予孩子零花钱、参加赌博、封建迷信活动等,对孩子产生了潜移默化的不良影响,给其违法犯罪心理的形成提供了物质条件和思想基础;2、家长监护不力、寄存孩子现象突出。这可以说是近几年来出现的一个“新事物”,父母打工在外或因工作太忙,无暇顾及孩子,就将孩子“寄存”在别处——外婆家、奶奶家、亲戚处,让孩子从小就感受不到他们的爱,给孩子心灵造成了阴影。形成“妒忌心理、孤僻性格”,使外界的不良诱因有了可乘之机。在近几年的各类青少年犯罪中,寄存孩子犯罪数占到了20—30%的比例,而且有逐年上升的趋势。3、家庭环境恶劣。父母离异已成为现代文明社会中一个不容回避的现实。据统计,在近年,我国离婚率每年以30%的速度递增,父母离异后,许多孩子无人照管,即使有人照看,也是要遭受到“后妈”、“后爸”的冷眼和排斥,给孩子心理留下痛苦的创伤,形成孩子“仇恨心理”“报复心理”。4、家长教育方法不当。家长无原则的溺爱、袒护,使孩子对自己不良行为产生“合理感”,让孩子形成“以为恶小而为之”的心态,等孩子问题成堆后则采用极端粗暴的压制,甚至是棍棒交加,赶出家门。许多青少年的失足与此有关,最初是长辈的喜爱、夸奖,周围人们的称赞,使孩子产生了唯我独尊、目中无人的态度。等到罪错成堆,家长感到没面子,就采取无情的谩骂毒打。这样从对不良行为的“合理感”未经任何思想转化突然变成“犯罪”,成为大众指责的对象,则容易引起孩子剧烈的心理矛盾,随即产生逆反心理和对抗情绪,将孩子“推”上违法犯罪的道路。这可以说是现代父母教育孩子的一个怪圈。
学校教育失误。如果说家庭是孩子心灵成长的土壤,那么,学校就是孩子心灵成长所需的营养,学校是塑造孩子美好心灵的生态场。良好的教育环境和教育生态,必将对孩子心灵后天的成长产生重要而积极的影响。但如果教育方法不当,也可能使学生染上不良行为,甚至违法犯罪。我国的教育环境和局部的教育生态状况,从目前来看,还有诸多弊端,“云南马加爵事件”充分暴露了我们现代教育生态里的不足。学校教育的失误主要有以下形式:一是教育思想不端正。由于升学的压力,倡导了好多年的素质教育改革又成了完全的形式主义,依然被应试教育的反弹所占据,学校片面追求升学率,随意加重学生的课业负担,忽视学生的全面发展,学习压力重,厌学情绪严重,甚至为保少数“尖子生”而将差生拒之门外,差生遭受歧视,导致学生厌学、逃学,甚至流入社会参与违法犯罪活动。近几年来,青少年犯罪的一个显著特征就是“低龄化”,原因就是大部分青少年中学毕业后,升学不能,又不愿进入职业技术教育,只好走向社会不分是非“随波而混”。二是学校监管不力。一些学校管理不善,规章制度不健全,对学生的不良行为不能进行及时的帮教处理,导致问题沉积,校风不正,甚至产生违法犯罪团体;三是教师职业道德滑坡。市场化,为教师的智力财富变成现实的物质利益搭上了一个广阔的平台。但由于受社会不良风气的影响,少数教师忘记了为人师表的宗旨,利欲薰心,违规收费、向学生推销商品、向家长索要财物,学生不能满足其欲望时则遭受百般歧视,造成部分学生产生对抗心理,违规作对;四是教育方式不当。对学生进行必要的心理教育和性知识的教育,已成为现代社会发展的客观要求。然而,从现实来看却不容乐观,95%以上的基础教育在这方面还是一片空白,即使少数学校有,也只是做个样子,完全放在“副科边缘”的位置。另外少数教师对违纪学生缺乏耐心的说服教育,动不动就施用体罚和变相体罚手段,轻则讽刺挖苦、罚做作业、状告家长,重则谩骂殴打、处予罚款、赶出学校,致使学生畏惧,最后干脆逃学,流入社会参加不健康的活动,或者违法犯罪。
社会诱因的侵蚀。社会的影响在孩子心灵成长中担任一个重要的角色,我们常说社会是一个大染缸在一定层面上不无道理,特别是我国改革开放以来,各种西方腐化的“泊来品”蜂涌而入,加上我国体制转型和法制建设的相对滞后,社会环境遭受了一定程度的恶化,特别是校园周边环境的混乱是造成青少年违法犯罪的重要诱因。一方面,社会不良环境对学校教育产生了抵毁作用。如校园周边开设电子游戏室、网吧、卡拉OK厅等,部分业主唯利是图,播放各种恐怖、枪杀、抢劫、强奸、绑架、色情等影片,吸引青少年出入其中,以致染上不良习气。目前出现青少年犯罪类型的恶劣性与此不无关系。另一方面,社会上的小群体的吸引和束缚,使部分青少年不能自拨。这些小群体的青少年游离于犯罪边缘、行为异常,对一些有不良倾向的青少年具有影响驱动作用。这种小群体通常由社会闲杂青年和流失生组成,经常三五成群地在学校周围活动,吸引和拉陇学生加盟。小群体中,参与结伙打架,偷盗勒索、赌博淫乱等违法犯罪的情况不胜枚举。他们往往重哥们义气,经常一起吃喝玩乐,青少年一旦入伙,难以自拨。
三、 青少年犯罪的预防
对待青少年犯罪,要以预防、教育为主、惩戒为辅。针对不同年龄段青少年犯罪的特点,做好青少年犯罪的预防。
提高家庭素质,营造良好的家庭的氛围。孩子一出生,首先接触的就是家庭环境,作为家庭环境的营造者的父母,要认真对待,引起重视,时刻要注意自己的一言一行,并不断学习,提高素质。做好孩子生活的榜样,让孩子从小就形成良好的习惯。对一个家庭来说,从小就培养了孩子良好的习惯,他的家庭教育就算是成功的。否则,孩子养成了许多不良的习惯,等他长大了才发现,就晚了,所谓“江山易改,秉性难移“说的就是这个理。当然,在家庭教育中,父母最主要的是要培养孩子学会尊重人,对人有礼貌,而这点却恰恰让我们许多父母给勿视了。试想,一个从来不懂得礼貌,又不会尊重别人的人,在生活中会得到别人的认可吗?其次就是我们的父母也要不断地学习,不要盲目营造“家庭民主”,要注意如何去爱孩子,要理解什么是对孩子真正的爱,特别是要及时纠正孩子的错误,多给孩子鼓励。不放任,也不死板,既要让孩子在家庭中感受到父母的温爱,又要让孩子感受到父母的威严。这才是真正和谐、文明的家庭。
在学校教育中,对学生进行必要的心理教育和性知识教育,已是刻不容缓。改变我国现代基础教育中的弊端,让素质教育真正走进教室,走进课堂。对处于相对无责任年龄段的青少年来说极为重要。在学校增设一些有实质性内容的心理辅导课或心理咨询,帮助青少年学生解答各种因生理成熟而产生的心理问题,指导青少年学生健康心理的形成。切实减轻学业负担,改革传统的学生评价体系和内容,客观真实、公正公平评价学生。培养学生自信心,树立学生正确的人生观、世界观和价值观。加强学校制度建设,提升学校管理水平。强化教师职业道德建设。让校园、教师、学生共同营造一个良好健康的教育生态环境。
完善法制体系,构筑社会防线。应该说,我国现有的《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》这些专门的法律法规,在一定层面上不仅填补了因国外的《少年法》、《少年法庭法》所带来的法制空白,也为我们全社会都应该履行关注青少年成长的义务提供了法律依据,为青少年的成长应该有一个健康的氛围提供了法律保障。现实需要全社会的人都要有一颗“幼吾幼以及人之幼”的博大爱心,需要全社会支持“希望工程”,把那些失学、辍学、生活无着落的孩子当作自己的孩子长期关心、爱护;要加强社会教育,积极开展社区教育活动,发挥综治办、民政、团委、妇联等部门的作用,采取多种形式对青少年进行法制教育、心理道德教育、行为规范教育和科学知识教育;要举办青少年父母的法制学习班强化法制观念;对刑满释放、解除劳教的违法犯罪青少年,不要歧视,要做好帮教和安置工作,减少重新犯罪。





[参 考 书 目]:
1、《中华人民共和国刑法》1997年10月1日实施
2、《中华人民共和国未成年人保护法》1992年1月1日实施
3、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》1999年11月1日实施
4、《青少年研究》,杨晓梅 1999年第7期。
5、《青少年犯罪预防、控制问题研究》,《青少年犯罪研究》,
康惠农、王汉林

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浅议受权处罚与受托处罚立法缺陷及其改进

孙 兴 闫志强 张宗平


根据《行政处罚法》的规定,行政处罚的实施机关除具有行政处罚权的行政机关外,还有法律法规授权的组织(下称受权组织)和行政机关委托的组织(下称受托组织)两类非行政机关。从处罚权力来源角度观之,受权组织实施行政处罚,可谓之为受权处罚;受托组织实施行政处罚,可谓之为受托处罚。本文对受权处罚和受托处罚的立法缺陷及其改进发表一已之见,就教于同仁。
1、受权处罚与受托处罚立法的缺陷
根据授权处罚的一般理论,通过揣摩《行政处罚法》第17条的规定,可以认为,只要具有管理公共事务职能,并得到法律法规的授权,行政机关以外的其他组织,如社团组织、事业组织、企业组织,都可以受权实施行政处罚。
根据《行政处罚法》第18条、第19条的规定,只有依法成立的具有管理公共事务职能、具备相应工作条件(有熟悉法律、法规、规章和业务的工作人员,有条件组织相应的技术检查或技术鉴定)的事业组织才能受托实施行政处罚。也就是说,并非所有事业组织都可以受托实施行政处罚,而且社团组织、企业组织和行政机关都不能受托实施行政处罚。
本人认为,上述规定存在下列问题:
(一)未规定受权组织应具备的必须条件。
立法者从执法需要角度认识到,受托组织若不具备一定条件就无力受托执法、实施处罚,在《行政处罚法》中设专条规定了受托组织必须具备的条件。本人认为,从执法需要角度考虑,受权组织要从事执法活动、实施处罚行为,同样需要具备一定条件:受权组织若无具有相关知识和业务技能的人员,或不具备相应的技术检测鉴定条件,就不能正常开展行政执法活动。另外,由受托处罚和受权处罚的性质所决定,对实施处罚行为引起的不利法律后果,受托组织不承担法律责任,其自身条件如何,对相对人的影响不大:反正由委托机关承担法律责任;而受权组织需要独自承担法律责任,其自身条件如何,直接关系到对相对人的权益保护与救济:法律若不对受权组织的执法动机、目的进行特别规制,营利型受权组织(如企业组织和差额、自收自支的事业组织)就可能滥用行政权力来“创收”牟利;受权组织若没有独立的经费来源或一定的经济实力,就难以独立承担因实施处罚行为引起的不利法律后果。从责任承担角度和保护相对人权益角度考虑,也完全有必要规定受权组织应当具备的条件。
(二)未作出受权组织不得委托处罚的规定。
《行政处罚法》明确规定,受托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。但受权组织能否委托行政机关或符合《行政处罚法》规定条件的事业组织实施行政处罚?《行政处罚法》未作规定。本人认为,受权组织不得将法律法规授予的行政处罚权委托给行政机关或者其他组织实施。理由有二:
一是违背受权处罚制度设立的初衷。在当今,社会形势的迅速发展和社会关系的错综复杂,需要国家加大干预社会生活的深度和广度。由之引起的行政管理范围扩张、行政管理专业化技术性加强态势,又使行政机关在编制、经费等限制下,因不能无限扩张公务员队伍规模而难以胜任现实行政管理的需要,受权处罚制度才得以产生。因此,受权组织若可以将所受之权委托给行政机关实施,立法机关事先就没有必要授予其行政处罚权。同样,受权组织若可以将所受之权委托给其他组织实施,立法机关事先就不如直接授权其实施行政处罚。
二是不具备适用委托处罚的前提条件。受权组织毕竟不是行政机关,其只是在行使法律法规授予的职权时才具有行政主体资格,成为“准行政机关”。按照委托处罚的一般理论和立法规定,只有“行政机关”才能委托其他组织行使其一部分行政职权。
(三)不当排除行政机关可以受托处罚。
薛驹在八届人大法律委员会《关于〈行政处罚法〉(草案)〉和〈刑事诉讼法修正案(草案)〉审议结果的报告》中指出,“草案规定,‘经县级以上人民政府决定,行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚’。有些代表提出,对决定委托的权限应当从严掌握,同时为进一步防止乱委托的现象,应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或个人实施行政处罚。因此,建议修改为:‘行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。’并增加规定,‘行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚’。”从中可见,删去草案中规定的“行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚”的内容,既不是为了“对决定委托的权限从严掌握”,也不是为了“防止乱委托”,理由是什么,无从而知。不知立法者是否产生了这样的误会:行政机关拥有当然的行政处罚权,不需要其他行政机关委托。要强调的是,并不是任何行政机关都当然拥有行政处罚权,都可以实施行政处罚。根据《行政处罚法》第15条、第20条的规定,行政机关成为行政处罚的实施主体,除法律、法规另有规定外,必须具备两个基本条件:一是“具有行政处罚权”,二是属于“县级以上地方人民政府的行政机关”。也就是说,从职能上看,不具有行政处罚权的内部行政机关,即基于隶属关系(特别权力关系)对行政机关系统内部的人员和事务实施管理的行政机关,不能成为行政处罚的实施主体。从层级上看,乡级人民政府及其工作部门、国务院及其工作部门,均不是行政处罚的实施主体。这种立法例的不足是:
一是县级行政机关对大量的行政违法事件“该管但管不了”。《行政处罚法》确定的“行政处罚以县级行政主体管辖为原则”的层级管辖体制,带有效仿三大诉讼法确定的级别管辖体制的痕迹。孰不知,行政机关和审判机关的活动特点大不一样——行政管理的主动性、持续性、广泛性(预防与处理并重)、效率化特征和“先取证,后裁决”要求,根本不同于审判活动的被动性(“不告不理”)、间断性、单一性(“或止争或追责”)、期限化特征和“只认证,不举证”要求。行政机关和审判机关的设置模式存在差异——县级审判机关可以在区域内设立数个派出法庭,而县级行政机关除公安部门可设立派出机构、县级人民政府可设立派出机关外,其他县级行政机关在区域内均无派出机构。受人员编制、机构体制、工作经费、物质条件、人员精力等种种客观条件的限制,县级行政机关难以在行政效率和法定程序的相互制约下,对行政区域内的大量行政事务进行全面、及时、有效地管理。
二是乡级行政机关对大量一般性违法事件“能管但不好管”。随着小城镇建设进程的加快和城区建设带动卫星城镇的发展,乡级行政区域内的集镇建设初具规模,城建、卫生、治安、土管、物价、交通等问题也渐成集镇建设的一个突出问题:乱搭乱建、乱堆乱占、乱停乱靠、乱丢乱倒、乱贴乱画、私开旅馆、私设赌场、无证经营、制假贩假等一般违法行为屡见不鲜。若将这些普遍存在的一般性违法行为都交给县级行政机关来调查处罚,显然不切实际;若将这些一般性违法行为统统不予处理,显然不合法理。实践中遂创造了两种处理模式:一是乡级人民政府要么出台“土政策”,自定处罚措施,责令职能部门执行;要么进行“大会战”,采取整治行动,使行政相对人暂时收敛行为。二是县级行政机关要么开具盖有公章的空白处罚文书,交乡级人民政府或其工作部门实施处罚,要么正式委托乡级人民政府或其工作部门实施处罚。单从合法性角度言,根据《行政处罚法》的规定,上述模式都不合法。要指出的是,县级行政机关采取的模式其实是委托处罚,该委托因《行政处罚法》否定行政机关可以委托其他行政机关实施行政处罚而构成非法委托。若从必要性角度言,县级行政机关采取的模式不失为一个值得认可和推广的经验性做法。
三是否定了已经开创的行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。治安管理处罚条例第33条规定,“……警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决;在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”这一规定,显然是县级公安机关可以委托乡级人民政府实施处罚的法律依据。由于治安管理处罚条例系全国人大常委会颁布之一般法律,《行政处罚法》系全国人大颁布之基本法律,《行政处罚法》之颁布晚于治安管理处罚条例,由此可以看出国家立法机关受托处罚的立法取向是,否定行政机关可以委托其他行政机关实施处罚的立法例。
从上述分析来看,否定行政机关委托其他行政机关实施处罚的合法性,最直接的影响是,否定乡级行政机关受托处罚的可能性和合法性,从而使乡级行政机关对区域内的一般性违法事件的处理始终处于违法状态:要么非法受托处罚;要么无法进行处罚。
2、受权处罚与受托处罚立法的改进
为了防止营利型受权组织在得到法律法规授予的行政处罚权后利用权力“创收”牟利,保证受权组织行使行政处罚权力时切实出于公共利益目的,保障相对人的合法权益,有必要在受权处罚立法中增加受权组织应具备的条件条款和“不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益”的规定。
为了防止受权组织乱委托,坚持受权处罚制度设立的初衷,有必要在受权处罚立法中增加受权组织不得委托行政机关或者其他组织和个人实施处罚的规定。
鉴于实践中出于压缩行政编制的需要,乡级人民政府下属工作部门(俗称“七站八所”)部分被划为行政单位(如财政、公安、司法、民政等),部分被划为事业单位(如水利、土管、农技、兽医等),而现行《行政处罚法》规定的“受权组织”与“受托组织”的外延并不一致——受权组织可为任意类型组织,受托组织限于事业组织,为了使现实中乡级人民政府及其工作部门受托处罚的做法能“合法化”,使乡级人民政府及其工作部门充分发挥有效管理一方的职能作用,并使其走上依法行政、依法治理轨道,在受托处罚立法中,应当坚持《治安管理处罚条例》开创的行政机关可以依法委托其他行政机关实施处罚的规定,允许行政机关可以依法委托其他行政机关实施行政处罚;同时摒弃受托组织限于事业组织的规定。
综上,宜对现行《行政处罚法》第17-19条修改如下:
“第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚,但不得运用法律法规授予的权力牟取自身利益。
“法律、法规授权的组织不得委托行政机关、其他组织或者个人实施行政处罚。
“法律、法规授权的组织除应当具备第十九条规定的条件外,还应当具有法人资格。
“第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托其他行政机关或者符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
“委托行政机关对受委托的行政机关或者组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。
“受委托的行政机关或者组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他行政机关、组织或者个人实施行政处罚。
“第十九条 法律法规授权的组织和受委托实施行政处罚的组织必须符合以下条件:(一)依法成立的具有管理公共事务职能的组织;(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

作者单位:湖北省宜昌市夷陵区人民政府法制办公室
联系电话:0717-7822560 0717-8209358
邮政编码:443100


文山州人民政府关于印发《文山州新型农村合作医疗管理实施细则》的通知

云南省文山壮族苗族自治州人民政府办公室


文政发〔2008〕30号



文山州人民政府关于印发《文山州新型农村合作医疗管理实施细则》的通知



各县人民政府,州人民政府各部门,省驻文单位:
  《文山州新型农村合作医疗管理实施细则》已经七届州委第31次常委扩大会议研究同意,现予印发,请认真遵照执行。



二OO八年四月十四日


文山州新型农村合作医疗管理实施细则

第一章 总 则
  第一条 为完善新型农村合作医疗 (以下简称新农合) 制度,实现人人享有初级卫生保健目标,不断提高人民群众健康水平,促进全州经济社会协调发展。根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》、《中共云南省委、省人民政府关于加强农村卫生工作的意见》和《云南省新型农村合作医疗管理办法》等文件精神,结合文山实际,制定本管理实施细则。
  第二条 新农合是在政府组织、引导、支持下,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的医疗互助共济制度。
  第三条 建立新农合制度应遵循以下原则:
  (一)自愿参加、多方筹资的原则。农民以家庭为单位自愿参加,遵守当地新农合的各项规章制度,按时足额缴纳新农合费用;鼓励社会团体、组织和个人积极资助贫困农民参加新农合;有条件的乡(镇)、村集体要给予资金扶持;并随着农村社会经济的发展和农民收入的增加,逐步提高新农合筹资水平及新农合制度的社会化程度,增强抗风险能力。
  (二)以收定支、保障适度的原则。新农合制度以大病统筹为主,兼顾门诊和预防保健。坚持以收定支、收支平衡的原则,科学合理地确定起付标准、支付比例和最高支付限额,既保证制度持续有效运行,又使农民能够享有最基本的医疗保健服务。
  (三)科学管理、民主监督的原则。建立新农合组织协调机构、经办机构和监督管理机构,加强对新农合制度的组织领导、科学管理和民主监督。
  (四)公开、公平、公正的原则。符合参加新农合条件的群众都有权利参加新农合,参加新农合的农村群众平等享有医药费用补偿的权利。新农合工作人员要公正处理、对待每一个参加新农合的群众,及时审核、补偿医药费用。
  第四条 参加新农合的人员享有以下权利:获得新农合制度规定的基本医疗、预防保健、健康教育等服务;按规定报销一定比例的医药费用;对新农合的管理和服务提出批评与建议;监督新农合资金的使用和管理。
  第五条 参加新农合的参合人员应履行以下义务:遵守新农合的有关规定;按时足额缴纳新农合自筹资金;积极配合医疗卫生单位做好各项医疗、预防、保健工作;对违反新农合制度规定的行为进行举报或投诉。
第二章 组织管理
  第六条 各级人民政府要将新农合制度的建设纳入当地社会经济发展的总体规划,建立健全管理制度和工作机制,制定实施方案,将新农合工作纳入年度政府责任目标考核内容,促进新农合工作的发展。
  第七条 加强对新农合工作的领导,建立和完善新农合管理体系。
  州、县政府成立由政府领导任组长,卫生、发展改革、财政、民政、农业、教育、人事编制、审计、劳动和保障、人口与计划生育、残联、扶贫、食品药品监督管理等部门的主要领导为成员的新农合管理委员会(以下简称合管委),组织、领导新农合工作。
  各级合管委负责组织、宣传、动员群众参加新农合制度,做好新农合的筹资工作;制定新农合实施方案及相关配套政策;定期听取新农合运行情况和资金管理情况汇报,及时研究解决工作中存在的问题和困难。
  卫生行政部门:负责牵头组织制定新农合的规划和实施方案,负责对定点医疗机构的管理,为参合农民提供医疗保健技术服务。
  财政部门:负责新农合资金的调拨、管理,会同卫生部门制定相应的资金管理办法,提供新农合收费票据;将新农合经办机构的人员工资、工作经费等纳入财政预算。年度工作经费:州级按参合人员0.1元/人的标准列入州级财政预算;县级按参合人员1元/人的标准列入县级财政预算。
  民政部门:负责农村医疗救助工作,帮助五保户及农村贫困群众解决参加新农合的费用。做到底子清楚,资料详实,救助资金划拨及时、足额,救助人员名单、人数要确保与新农合管理办公室(以下简称合管办)核对一致。
  残联:负责协调有关部门做好农村残疾群众参合工作。
  人事编制部门:负责解决新农合经办机构的人员及机构编制;加强对农村卫生人力资源的调研,逐步解决农村卫生人员缺乏的问题。
  审计部门:加强对新农合资金的审计,确保新农合资金专款专用。县级审计部门每年对新农合资金运行和管理情况进行一次审计,州级审计部门适时组织对全州新农合资金运行和管理情况进行审计。
  药品监督管理部门:加强药品医疗器械监管,净化药品医疗器械市场,打击制售伪劣药品及非法经营使用药品医疗器械行为。
  劳动和社会保障部门:协助做好新农合资金的管理和外出务工人员的新农合政策宣传。
  人口与计划生育部门:负责做好新农合相关政策的宣传,并按新农合政策做好人口与计划生育服务部门的管理,为参合群众提供计生服务。
  其他各部门要在自己职责范围内履行职责,协调配合好新农合工作的开展。
  州、县、乡三级政府分别成立合管办,负责组织、协调、督促、检查和管理工作,统计上报信息,审核报销参合农民的医药费用,向合管委定期汇报工作,研究解决新农合发展中出现的困难和问题。
  第八条 各级合管办要建立健全各项管理制度,建立和完善新农合管理信息系统和基础台帐,确保数据真实、统一。
  第九条 严格规范药品流通管理制度,加强农村药品两网建设。逐步建立由卫生部门牵头,相关部门配合,医疗机构、参合农民代表、药品经营企业共同参与的药品流通管理制度,使全州城乡的药品流通基本实现“一个统一(统购、统配)、两个同价(医院与市场、城市与乡村同质同价),三个确保(质量符合GMP标准,数量、规格、剂型满足临床需要,按合同付款),四个满意(患者、医院、企业、政府满意)”的目标。
第三章 资金筹集和管理
  第十条 新农合制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。
  第十一条 农民个人每年的缴费标准不低于国家规定的筹资标准,经济条件较好的地区可适当提高缴费标准。五保户和贫困户参加新农合的资金按有关规定给予救助。有条件的社团组织、乡村集体经济组织、企业可对本地建立新农合制度给予适当扶持。
  第十二条 凡居住在辖区内的农民,以家庭为单位自愿参加新农合。参加新农合的农户发给《新型农村合作医疗证》,实行一户一证制。
  第十三条 各县要积极探索多种形式相结合的新农合长效筹资机制,完善滚动式筹资办法,逐步取代集中征缴式筹资。
  第十四条 新农合基金是由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金。按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理,确保专款专用、专户储存、专人管理,不得挤占挪用。
  第十五条 新农合基金由各县合管委及其经办机构进行管理。经办机构应在财政部门审定的国有商业银行设立新农合基金专用户,县、乡合管办要开设收入专户,支出专户,收入户的全部资金要定期缴入财政专户储存,收支两条线管理,专款专用,做到资金封闭运行,确保安全。建立健全基金管理的各项规章制度,按照有关规定合理筹集、及时审核、支付新农合基金。新农合基金(含中央、省级补助,民政及各种救助,农民自筹和集体扶持等资金)及其产生的利息全部计入专项基金,用于对参合人员的医疗费用补偿,不得挪作他用。
  新农合基金按照“以收定支、收支平衡、略有节余”的原则进行管理、使用和编制年度预算。年终合管办应及时汇总新农合基金年度决算,报财政部门审核。
  第十六条 新农合基金中农民个人缴费及乡村集体经济组织的扶持资金,按年度由新农合经办机构或委托有关部门一次性收缴,并及时缴入专户。县乡合管办应按月将收入专户的资金(包括利息收入)全部缴入县财政专户。新农合收费使用统一的收费收据。
  各县合管办要对收缴的资金逐乡逐村核对。做到收费票据、参合人数、名册与资金相符才能进入新农合基金收入专用账户。
  对民政及其他社会资助人群要建立专项台帐,做到资金与人员名册一致。
  第十七条 新农合基金以县为单位进行统筹。各县根据筹资总额,结合当地实际和基线调查情况,科学合理地确定新农合基金的支付范围、支付标准和额度,防止新农合基金超支或过多结余。
  第十八条 新农合基金以保大病住院为主,同时适度补偿门诊医药费用。遵循以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度的原则。补偿范围、补偿比例、起付线、封顶线由各县自行确定,报省、州批准执行。
  为合理利用卫生资源,要拉开省、州、县、乡住院报销比例,逐步建立用起付线、报销比例引导病人就近医治的机制。
  第十九条 各县要结合当地社会经济发展水平、农民意愿和新农合筹资情况,将新农合基金划分为医疗基金和风险基金,其中医疗基金占总基金的95—97%,风险基金占3—5%。医疗基金又划分为大病统筹基金(占医疗基金70%左右)、门诊基金或家庭账户基金(不得超过医疗基金的30%)。风险基金上划州级财政管理,当县级医疗基金不够支付群众补偿的医药费用时,向州级合管办提出申请,批准后下拨使用。各县上交的风险基金及其利息的所有权不变,不得在各县之间调剂使用。各县风险基金原则上达总基金的10%以后不再提取。
第四章 卫生服务与管理
  第二十条 各级政府在积极推进新农合工作的同时,必须加快农村卫生服务体系建设。合理规划县、乡、村三级卫生服务网的功能定位,加强人员、房屋、设备建设,强化对农村医疗卫生机构的行业管理,努力提高医疗卫生服务水平,满足人民群众不断增长的卫生服务需求,做到新农合和医疗卫生服务相互促进,共同发展。
  第二十一条 县合管办根据当地实际情况,在各级医疗卫生机构中择优选择新农合定点医疗服务机构,不论哪种所有制形式,只要符合条件,都可以作为新农合定点医疗机构。原则上要把州、县国家举办的医疗卫生保健和计生服务机构纳入新农合定点医疗机构。
  州级定点医疗机构由州合管办确定并通知各县。
  对定点医疗机构实行申请准入制度和年度考核制度,实行动态管理。定点医疗机构要完善并落实各种诊疗规范和管理制度,更新服务观念,转变服务模式,降低服务成本,提高服务效率,保证服务质量。
  第二十二条 各县要建立转诊的标准和程序,规范转诊行为。参合农民在县域内,不受行政区划和时间限制,可以自由选择定点医疗机构,获得基本的医疗服务并及时得到定点医疗机构的现场减免和补偿;到县以上医疗机构就诊的,原则上要实行逐级转诊制度。
  第二十三条 参合人员凭《新型农村合作医疗证》,按本县实施方案,可在确定的定点医疗机构中住院治疗。参合患者有权按下列补偿范围、补偿方式获得新农合基金对其医疗费用的补偿。
  (一)补偿范围
  1.疾病补偿范围。
  (1)凡在定点医疗机构就诊、住院和住院分娩(高危产妇按住院治疗补偿)、规定慢性病门诊治疗报销病种均可按规定获得新农合基金的补偿。
  (2)慢性病门诊治疗补偿的病种为:二期以上高血压(含二期),心脏病并发心功能不全,重症糖尿病,失代偿期肝硬化,重症肝炎,中风后遗症,癌症放疗、化疗,慢性肾功能衰竭,肾移植抗排,精神分裂症,再生障碍性贫血,系统性红斑狼疮,重症涂阳肺结核患者化疗期间的保肝治疗等。
  慢性病病种的鉴定以县级或县级以上医疗机构的鉴定为准,精神病的鉴定以专业防治机构的鉴定为准(无需转诊可直接在专业防治机构治疗)。参合人员慢性病患者必须凭县级或县级以上医疗机构的专家鉴定报告、病情证明、检查检验报告或既往病史病历证明到县合管办申请办理《慢性病医疗证》,凭《慢性病医疗证》可以在定点医疗机构门诊治疗和报销。
  2.医药费用补偿范围。
  门诊:补偿医药费(现场补偿只限于本县内)。
  住院:补偿医药费用,在定点医疗机构按《云南省新农合基本药品目录》执行,危重病症使用目录外药品的费用,经申请州、县合管办批准后列入报销范围;普通床位费(按20元以下/天标准)、手术费、中医针灸、推拿治疗费用、处置费、输液费、输血费、输氧费;常规影像检查(A超、B超、心电图、X线透视及拍片)费;常规化验费、细菌培养+药敏、放疗、化疗、介入治疗费等医药检查治疗费用。
  3.住院分娩补偿:参加新农合的孕妇住院分娩费用实行定额补助,乡级每人不低于400元,县级以上不低于500元。
  4.慢性病门诊补偿:慢性病门诊补偿不设立起付线,按门诊医药费的40%标准给予补偿,封顶线为每人每年累计最高1000元。其补偿费用不占用家庭账户基金,从住院医疗基金中支付。
  5.参合人员的一次性住院补偿扣除起付线后,本年度多次住院补偿累计不得超过封顶线。
  6.对因患大病个人补偿超过封顶线而难以承担的医疗费用,可向民政部门申请,用医疗救助金酌情救助。
  (二)补偿方式
  1.门诊费用补偿方式:参合人员凭《新型农村合作医疗证》到定点医疗机构门诊就诊时,采取现场减免(减免补偿部分)兑现。
  2.住院费用补偿方式:
  (1)参合人员到定点医疗机构住院治疗后出院时,提供服务的定点医疗机构对患者住院医药费用进行审核后按比例当场给予减免(住院分娩的参合人员,在出院时只需提供本人《新型农村合作医疗证》、身份证或户口簿即可),然后由定点医疗机构凭有关住院资料、处方、收据等原始凭证定期到县合管办审核、结算。
  (2)参合人员到县级以上(不含县级)不具备现场减免条件的定点医疗机构治疗时,住院医药费用先由患者自行垫付,出院后本年度内凭定点医疗机构的诊断证明书、住院病历复印(影印)件、复式处方、医药费用清单、收费收据和《新型农村合作医疗证》、身份证或户口簿到县、乡合管办报销,县、乡合管办应在15个工作日内按比例审批结付。
  (3)参合人员在县外打工、探亲访友时,因病住院发生的医疗费用参照同级医疗机构补偿办法执行。在县级以下定点医疗机构发生的门诊医疗费用,凭正式发票回当地合管办按规定比例补偿。
  第二十四条 各级合管办要加强对定点医疗机构的监管。合管办要与定点医疗机构签订报销账目审核合作协议,实行先审核,后付款。合管办每月要对乡镇卫生院以上的定点医疗机构进行病历抽查,每个机构抽查病历不低于10%;每季度对2—3家定点医疗机构进行全面检查,发现多报、不合理用药和检查等行为,其费用由定点医疗机构承担。乡镇合管办要加强对乡村医生报销账目的审核,要认真核对每张处方的姓名、用药等,每月对所辖村卫生室进行抽查,发现虚报、乱报医药费用的乡村医生要严肃处理,情节严重的,取消乡村医生资格。
  第二十五条 严格执行《云南省新农合基本药物用药目录》。各县在执行基本药物用药目录时,可根据当地新农合基金筹集情况和农民群众的经济承受能力,对基本药物用药目录进行适当调整。食品药品监管部门要依法加强农村药品的监管,防止伪劣药品流入医药市场。
  第二十六条 各县要建立和完善新农合工作的各项管理制度,对工作不认真负责,造成新农合资金被套取、虚报的,要对当事人和责任人进行处理。
  第二十七条 各县人民政府要加强新农合信息管理系统的建设,每年安排专项资金用于新农合信息系统的建设和维护,提高合管办的管理水平。各级合管办要重视信息管理系统的建设和维护,对信息管理系统采取计算机防毒措施,防止受到计算机病毒的侵犯导致系统瘫痪。加强对基础数据的录入及审核,做到计算机数据与基础台账数据一致。利用信息管理系统对定点医疗机构、乡村医生医药费用进行审核报销,提高科技管理水平。
第五章 监督机制
  第二十八条 县级人民政府根据本地实际,成立由相关部门和参合农民代表共同组成的监督委员会,定期检查、监督新农合资金筹集、使用和管理情况,发现问题,及时整改。
  第二十九条 实行新农合基金定期审计制度,各级财政、审计部门每年对经办机构的新农合基金收支和管理情况进行检查、审计,并将检查、审计结果向人民政府报告。
  第三十条 新农合经办机构要定期向合管委汇报新农合资金筹集、使用和管理情况。乡镇合管办每月要分村统计参合人员医药费用报销情况(含到州外、州、县、乡、村就诊费用报销情况),分村张榜公布。县合管办每季度向社会公布新农合资金的具体收支、使用情况,保证参合人员的参与权、知情权和监督权。州级合管办每季度要汇总全州情况,进行分析,提出问题和建议向州人民政府报告。
  第三十一条 各乡镇每年要组织由乡人大代表、政协委员及参合农民代表参加的新农合会议,听取对新农合工作的意见,查找工作中存在的问题,及时采取措施进行整改,不断完善新农合工作。
  第三十二条 对在新农合工作中,严格遵守规章制度并做出突出贡献的个人和集体,由地方各级政府给予表彰。
  第三十三条 对骗取新农合基金的,必须及时追回,并视情节轻重,依法予以处罚,情节严重、构成犯罪的移交司法机关处理。对于违反新农合有关规定度的定点医疗机构,取消其定点医疗机构资格,并对直接责任人依法给予相应的处罚。
第六章 附 则
  第三十四条 本办法自颁布之日起实施。
  第三十五条 本办法由文山州新型农村合作医疗管理委员会办公室负责解释。 




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