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物权行为理论初谈/马智勇

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 03:15:46  浏览:9093   来源:法律资料网
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物权行为理论初谈

马智勇


关于物权行为的肯认与否,学术界多有争论,认为物权行为符合法理和值得坚持的一方以谢怀?蚶舷壬?退锵苤也┦课??恚??堑闹饕?鄣懵蘖腥缦拢?br> 谢怀?蚶舷壬?囊饧 ,在该文中,谢老主要强调了私法自治是为物权行为理论的价值基础:
⒈物权行为是客观存在的,它是法律行为的一种,只要承认债权与物权的划分,就必然要承认债权行为之外还有物权行为。
首先,“法律行为”这个概念是德国学者首先提出的,它从根本上解决了一般性的法律行为与具体的法律行为形式之间的关系,为不同类型具体法律行为的发展提供了可能性,克服了大陆法系各国法制实践中长期悬而未决的矛盾,解决了法律行为普遍规则与具体规则之间的关系,使民法典避免再对各种具体法律行为作出不必要的重复规定。它解决了意思自治原则与合同自由原则之间的关系,确认了法律行为不仅可以发生债法上的效果,而且可以产生婚姻法、亲属法以及其他私法上的效果,摆脱了将法律行为从属于债法或合同法的传统民法体系。
同时还认为,只要我国民法理论还承认债权、物权、亲属权等基本民事权利的划分,就同样必须承认物权行为这样一种法律行为的客观存在。因为作为私人的、旨在引起某种法律效果的意思表示,人们从事法律行为的目的可以是各不相同的,既然有以特定人与特定人之间以发生、变动、消灭债权债务关系为目的的债权行为,顺理成章地就有一个以设定、变动和消灭物权为目的的行为,这就是物权行为。
最后,物权行为是对法律行为依其法律效果进行分类的逻辑上的必然结果。如果否认我国民法理论中存在物权行为,那么我们就无法对法律行为按照人们意思表示中希冀引起法律效果的不同加以分类,整个民法的逻辑体系将可能因此而发生混乱。有的学者已经指出,如果在民法理论上否认物权行为,那么作为法律行为的唯一支柱就只有债权法上的合同。这样一来,法律行为作为一项民法总则中规定的制度就成了问题,因为,只作为对债的发生原因之一的合同的规则的抽象,作为债法的一般规则尚有问题,作为民法的一般规则列入总则编的科学性就更不能成立了
⒉关于物权行为的无因性问题,文中是这样说明的:无因行为必须由法律作出规定,法律可以规定某些物权行为是无因行为,也可以规定某些债权行为是无因行为,德国民法就是如此。某种行为,在理论上我们认为它“应该”是无因行为,但未规定在法律中,还是不能作为无因行为看待。
另外,孙宪忠博士在文中提到 :
⒈(物权行为)理论使民法体系更加清晰合理,富有逻辑性。
⒉加强了对交易安全的保护,为保护善意第三人提供了最切实的理论基础。
⒊该理论最终解释了物权公示的“公信力”,即物权为什么必须公示并能在公示后取得对抗任意第三人的效力的问题。
而另一方面,也有学者提出反对意见,其中以王利明先生为代表3,他的意见主要有:
第一, 所谓移转物权的合意实际上是学者虚构的产物,在现实的交易生活中,不可能存在独立于债权合意之外的移转物权的合意。
⒈以买卖为例,当合人订立买卖合同的目的,就是使一方支付价金而取得标的物的所有权,而另一方通过交付标的物而取得价金的所有权。因此,移转价金和标的物的所有权既是当事人订立债权合同的目的,也是债权合同的基本内容,如果将移转标的物和价金所有权的合意从买卖合同中剥离出来,买卖合同也就不复存在。而且,当事人订立任何一份买卖合同,都必须对价金和标的物移转问题作出规定,否则买卖合同将因缺少主要条款而根本不能成立。既然当事人在买卖合同中规定价金和标的物的移转问题,那么他们没有必要就标的物和价金的所有权移转问题另行达成合意。因此,所谓移转物权的合意是包含在债权合同之中的,它本身不可能超出债权合同。
⒉物权和债权的性质区别并非必然导致物权的意思表示必须独立于债权的意思表示,也并非是产生特殊的物权变动方法的根据。
⒊就交付行为来说,它并不是独立于债权合意而存在的,交付的性质是实际占有的移转,从物权法的理论来看,单纯的实际占有的移转并不能必然导致所有权的移转。交付效果不可能与买卖合同分割开来。尤其应当看到,实际交付标的物不是什么单独的行为,而是当事人依据债权合同而履行义务的行为。例如在买卖合同中,交付标的物是当事人应负的基本义务,而一个交付行为是否真正完成,取决于出卖人所实施的交付行为是否符合买卖合同的规定。如果出卖人未按合同规定的期限提前或迟延交付,或交付标的物有瑕庇,或交付标的物的数量不足,显然不符合合同的规定不能构成真正的交付。如果将交付行为与买卖合同割裂开来,那么交付行为的正确和正当与否也失去了评价标准。
⒋就登记来说,其本身并非民事行为,而是行政行为。
而针对否认物权行为的意见,孙宪忠博士在他的文章4中提到:
⒈物权行为并非纯属抽象,而是事实存在的
例如,德国民法上,所有权人为自己的土地设立债务的行为,以及定限物权的设立行为都是现实中存在的物权行为。
⒉关于物权行为抽象性对原所有权人保护不利的质疑:
关键在于我们没有了解到德国物权行为理论的新发展,即,在德国法上,将法律行为理论的一般规则运用于物权行为之中也是符合法理的,那么,物权合意就可依一定情事得为撤销,也就不存在对原所有权人不利的问题了。
⒊关于物权行为理论过于玄妙而难以被公众理解和立法,司法运用的问题。
这个问题可以说是不成其为问题,因为一个符合法理,逻辑的理论只是因为对其了解和运用的不熟悉就弃之不用,实在是为荒唐。
经过阅读相关的一些文献和论文,我对物权行为理论有一点自己的认识,其中主要的想法来源于雅科布斯先生的《19世纪德国民法科学与立法》一书的后记,即雅科布斯先生和杨振山先生关于物权行为理论的讨论以及雅科布斯先生对物权行为理论的产生背景,发展历程和推理进路的介绍。
一•物权行为理论的前提:
1法源前提:
萨维尼并非独自完成了物权行为理论的发现,而是基于胡果的研究成果。而胡果的研究立足于对罗马法的研究,同时,萨维尼在发展胡果的理论时也是基于对罗马法的研究。可以说罗马法是物权行为理论的法源基础。
2理论前提:
通过对罗马法的考察,胡果发现,在法学阶梯的法学体系的第二部分中,应该区分出有关对物的物法和对人的债法5。这也是德国民法典最值得提到的体系特点,即对物法和债法的截然区分6。同时,对债的性质的认识,也使物法和债法的区分得到清晰:胡果将债称为人际间的束缚并在这个意义上将此概念称为“罗马法的精神”,而从这个表述中可以发现,“债权是一种权利,其针对的对象并非物,而是另外一个人;债权使这个人失去对享有除某个债权中所指的行动的自由权以外的全部普遍自由,这个行动因为被排除(此排除并不排斥他人)出自由的范围,所以不再是可以做的行动,而是必须做的行动。”7
由于债法与物法的分离,所以在所有权取得方式中不包括债的关系8,因此债权请求权被排除出所有权转让的要件。那么,现在可以发现,为了物权变动的生效单单依据债的关系是不能完成的。物权和债权的二分是物权行为理论的理论前提。
二•物权行为理论的推导:
在物权行为理论发现前的时期,当时的学者通常认为,所有权继受取得的要件被分为(合法)的名义和取得形式两部分9。而关于名义和取得形式的具体含义则经过了一个时期的发展。在所谓的“中世纪畸形化”的时期,取得形式被定义为交付,而(合法)名义被认为是指向所有权转让的债权。
为了纠正这一“中世纪畸形化”和顺应“时代潮流”,于是产生了下面的结论:“在所有权的取得中,必须存在一个区别于所有权取得本身的名义。”更准确的说,所有权是在“占有开始”之后产生的,于是将债权请求权称为名义是一个错误。转让行为和转让的基础行为相分离,是澄清了上述不准确表达的罗马法10 。那么,与债权请求权相分离的名义就只能是一个合同,而这个区别于建立债权请求权的债权合同的合同就只能叫做“物权合同”。11
至此,物权合同或者说物权行为已经凸现眼前,这样一个严密的逻辑推导过程又是基于罗马法的法源地位,而物权行为的独立性也因此证成。
三•不当得利返还请求权的存在是物权转让的抽象性的主要原因。12
意思的动机不属于意思,债权行为是物权转让行为的动机而非其意思本身。虽然,没有人会没有动机的为意思表示,但动机本身不能被考虑为意思表示。
从这个判断出发,我们会发现,独立的物权合同或许其基础关系??债权合同会因为种种原因而无效,被撤销,但由于这个债权合意仅仅是物权合意的动机,所以,只要物权合意本身没有无效或被撤销的事由,那么物权转让就是合乎合意的有效。
在债权合意失效情况下物权合同有效并发生物权转让的效力,于是不当得利返还请求权的存在就是适宜的和必要的。
但是,发现物权行为理论的法学家并不是以这样的逻辑顺序推理,而是从反方向进行推理。由于在罗马法中存在这样一个不当得利返还请求权,那么就有下面的推理:法律行为可以因为错误动机而无效被撤销,而这一错误的可撤销性又来自于法律行为鉴于一个法律原因而实施,而错误正好涉及这一原因,这就是“错误的重要性或曰致命性”。这个错误的特别之处在于,它涉及一个原因,而所有权转移行为恰恰鉴于原因而实施。因此,实际中现有法的不当得利请求权是缺乏法律基础的所有权有效这一结论的逻辑基础。如果,基于误想原因而实施的转让不能有效将所有权转让给受让人,那么这将与缺乏法律基础而给付的不当得利相冲突。13
四•总结:
从上文的论述中可以发现,物权行为的发现是一个从罗马法法源出发,严密逻辑推理和细化法律关系的过程。从这个过程中似乎没有可以驳倒的漏洞,也许这就是物权行为这一论题不断被争论而未能有压倒性反对意见的原因。那些反对意见只是集中在物权行为理论的影响和外在价值,还无法从根本上对其核心价值、推理前提和推理过程进行摧毁。所以,反对意见只能说明物权行为理论的疏漏,却不能将其推翻。如果想做到这一点就只能将推导的法源否定,那就是否认罗马法的合理性和逻辑性,而这一点相信是难以做到的。另外,承让物权行为的独立性,否认其抽象性相信也是不合逻辑和不合体系的。因为没有任何理由可以在逻辑上否认物权行为的抽象性。

[参考文献]
1《法学研究》 2002年第四期 P89-95 谢怀? 程啸 《物权行为理论辨析》
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市政府关于印发《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》的通知

江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》的通知

通政规〔2012〕7号


各县(市)、区人民政府,市经济技术开发区管委会,苏通科技产业园综合管理办公室,南通滨海园区管委会,市各有关部门和单位:

  《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》已经2012年10月13日市十四届人民政府第5次常务会议审议通过,现予印发施行。


  南通市人民政府

  2012年10月18日


南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定


  第一条 为维护水上交通秩序,充分提高内河航道通航能力,确保干线航道安全畅通,保障生产物资安全,便利、快捷运输,根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《江苏省内河交通管理条例》等法规规定,结合本市实际,制定本规定。

  第二条 在本市行政区域内内河干线航道行驶的船舶适用本暂行规定。

  第三条 南通市交通运输局是本市行政区域内内河交通管理的主管机关。

  南通市地方海事局具体负责本市行政区域内内河干线航道船舶限航管理实施工作。

  各县(市)、通州区交通运输局负责本行政区域内内河交通管理工作。

  第四条 地方海事管理机构应当根据内河干线航道交通的具体情况,设置航行交通安全标志,对特殊水域可以依法实行交通管制,为船舶创造良好的通航环境。

  第五条 本市内河干线航道实施船舶限航管理,船舶限航标准报南通市人民政府批准后,由南通市交通运输局发布。

  第六条 地方海事管理机构应根据船舶限航标准实施限航管理。

  在引淡排咸、引江调水、农田灌溉用水高峰等航道低水位期间,地方海事管理机构可以根据实际制订临时性限制、疏导措施。

  第七条 船舶驶入本市内河干线航道应立即向地方海事管理机构报告船名、船籍港、船舶总长、型宽、装载吃水、净空高度等主要技术参数、拟通过的航道、装载货物名称、目的地等。

  第八条 限航船舶驶入内河干线航道,必须按照地方海事管理机构要求,落实相关安全防护措施,有条件地限制航行。

  本规定所称限航船舶是指驶入内河干线航道,介于航道可正常航行和禁止航行标准之间的船舶(船队)。

  第九条 承担军运、抢险救灾、防汛物资或其他特种任务的限航船舶,一般应在驶入内河干线航道12小时前告知当地地方海事管理机构,并根据情况采取相应的措施,确保安全通过。

  第十条 限航船舶驶入内河干线航道后,应服从当地地方海事管理机构的管理,严格遵守有关航行、停泊、作业的管理规定,不得影响其它船舶的正常航行。

  第十一条 航行标准以上的船舶禁止驶入内河干线航道。

  未经地方海事管理机构审核同意的限航船舶,不得驶入内河干线航道。

  第十二条 船舶通过内河干线航道桥梁等过河设施时,应符合通航的净空要求,严格遵守航行、避让原则,确保安全通过。

  第十三条 违反本规定的,由地方海事管理机构依法予以行政处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第十四条 地方海事管理机构及其工作人员违反规定检查、收费、罚款,玩忽职守、滥用职权、以权谋私、徇私舞弊的,由其主管部门或行政监察部门进行行政责任追究;构成犯罪的,由司法机关追究刑事责任。

  第十五条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者向人民法院起诉,逾期不申请复议或者起诉的,又不执行处罚决定的,作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

  第十六条 本规定自2012年12月1日起施行。2002年8月12日南通市人民政府颁布的《关于我市辖区水域主要干线航道实施限航的通告》同时废止。





【摘要】:《行政诉讼法》施行的一个重要的意义就是,在民与官之间架起了一座桥梁,让“民告官”变成了现实,它体现的是一个国家的民主精神和保护公民基本权利的价值取向,在这种大的价值取向下,行政机关及其工作人员就形成了一种压力,迫使自己学法、懂法和依法行政,各级政府依法行政的水平也确实得到了不断提高,但却没有使司法与行政很好地良性互动。在行政审判实践中,审判独立处处受阻,严重阻碍着司法独立的实现,制约着公平、正义法治理念的发展。“没有独立的司法就没有真正意义上的司法独立。”作为一句法学名言,它深刻地揭示出司法独立的内在价值。可以说,司法独立是现代法治社会的标志,是依法治国的前提。本文中,笔者从行政审判的视角出发,着力分析我国现存行政审判体制对我国行政审判独立的影响,并力求探索出一条更符合法治理念的行政审判之路。

【关键词】:审判独立 行政审判 制度构想

一、我国行政审判制度的历史沿革

行政审判作为我国审判制度的重要组成部分,它与民事审判、刑事审判并称为我国的“三大审判”制度。但与另两种审判不同的是,行政审判的产生远远落后于民事审判和刑事审判,我国的行政审判走过了一条从无到有、从小到大、从粗到细的不断完善的道路。刑事审判、民事审判是随着国家的产生而产生的,在原始社会,人们主要通过部落习俗,采取“血亲复仇,同态复仇”的方式解决成员间的纠纷,进入到我国的第一个奴隶制王朝夏朝,统治者意识到,这种纠纷解决方式不利于维护统治秩序,于是就设立了中央审判机构,当时的中央审判长官称为“司寇”。以后各朝都设立了这种审判机构,只是称谓不同罢了,在秦汉时期称为“廷尉”,在南北朝时期称为“大理寺卿”,在明清时期称为“三法司”。而行政审判只是在最近二十年才逐渐发展起来的,这与我国的历史条件和行政法的特点是分不开的。在奴隶制和封建专制制度下,不存在也不可能存在行政审判。纵观中国法制史,我国传统法律的一个弊端就是司法行政合一,行政机关兼行司法权,忽视程序正义。在司法审判中,地方各级衙门的司法审判权力,不过是行政权力的延伸或附属,且审判中受其他机构干涉,皇权至高无上。

在这样的历史背景下怎么去行使行政审判?而且为了案件的妥善解决,可以运用一切手段,刑讯逼供不可避免,又怎么让老百姓去行使行政诉讼权利?随着1840年鸦片战争的爆发,中国“门户顿开”,社会形势日趋月异,各种西方思想包括法律文化不断输入中国,且逐步被接受和认可,这就迫使当时的清政府进行改革。清末司法改革改变了中国沿袭了两千多年的司法行政合一的传统社会政治结构,开启了中国的法律近代化的历程,是中国法制史上的重大事件,对中国社会的进步与发展产生了极为深远的影响,中国法律正是在这一时期开始了全方位的近代化,行政诉讼观念也正是在这一时期出现的。在光绪三十三年清政府颁行的《法院编制法》中,其第二条规定:“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件,但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者,不在此限。”当时的清政府也明确暗示要成立单独的行政审判衙门。[1]但因清政府的迅速灭亡,这一设想最终未能实现,行政审判衙门也未能建立起来,但无可置疑,清政府在预备立宪的背景下,确立了在普通审判衙门之外单独设立行政审判衙门的二元制模式。虽然清末法制改革的初衷是为了维护自身的统治,但对推动我国的法制进程也不无意义,它改革了行政、司法合一的体制,确立司法独立原则,试图通过理性化的诉讼程序,确保公正的审判结果。只是由于当时的社会政治环境,这种改革也只能是“瓮中捉鳖”。

新中国成立以后,我国也未能立即建立起行政审判制度。在新中国成立初期,国家在总结革命根据地经验的基础上,开始创立系统的社会主义的行政法和行政法制度,制定并颁布了大量的行政组织方面的法律法规。[2],但是当时对行政法制的认识并不是很深刻,并没有把它与民主政治密切地联系起来,因而当时所建立的行政法制是不完善的,同时由于在政治体制上存在着党政不分的问题,公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为,使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理和裁决。在计划经济体制下,行政法处于被冷落、被遗忘的境地,其作用基本上为政策和行政命令所取代。[3]只有在较为健全的市场经济体制下,在法制和民主政治制度下,行政法才能不断发展、兴盛,于是在十一届三中全会之后,我国的行政法制建设走向了发展的新时期,1982年试行的民事诉讼法规定,人民法院受理法律规定可以向法院起诉的行政案件,行政诉讼制度开始实行。此后,经过各种曲折,于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过我国第一步真正意义上的行政法——《中华人民共和国行政诉讼法》,正式确定“民告官”的行政诉讼制度,逐渐构建起了有中国特色的行政审判制度,也确立了合法性、合理性、比例原则、自由裁量等行政原则。从此我国的行政审判步入了“有法可依”的时代。

综上,我国的行政审判比民事审判、刑事审判起步晚了几千年之久,但我国的行政审判发展迅速,作用明显。公民可以与政府机关对簿公堂,平等地与之明辨是非,政府机关的行为如果确实违法,损害了公民的合法权益,还要向公民赔礼道歉,依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人,还是对于从各种渠道获知相关信息的公民,都是一种潜移默化的民主、法治教育,极大的增强了公民的权利意识和民主法制意识。而且行政案件受案数量逐年递增,1988年8月25日,我国出现了一例也是发生在温州的我国首例“民告官”案件,而去年,我国各级法院共审理行政案件12.1万件,同比上升10.5%[4]。尽管各级法院受理的行政案件以及“民告官”的胜诉率都在逐年递增,但这并不能掩盖我国行政审判工作中的种种不足:一些地方法院领导对于行政审判的重要性认识还不高,重视还不够;诉权保护不力、“告状难”的现象仍然存在;少数案件办案质量和效率还不高;行政争议日趋复杂化,行政审判的难度加大;行政审判力量和队伍素质有待进一步加强和提高;司法环境还有待于进一步改善。[5]笔者认为,所有的这些都不同程度折射出我国行政审判中的审判独立问题。

二、审判独立的内涵

审判独立一直是我国司法改革的一个前沿和难点问题,从字面上看,审判是指人民法院代表国家对当事人的纠纷进行认定、裁决的诉讼活动,独立是指不受干涉、自由。顾名思义,审判独立就是人民法院的诉讼活动不受干涉。《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。行政审判作为我国审判制度的组成部分,它同样要求审判的独立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定,人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这与我国的宪法精神是一致的,有利于我国行政审判工作的进行。

在学理上,审判独立是指人民法院依照法律的规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,在法院内部,则实行民主集中制的原则。也就是我们通常所说的外部独立与内部独立。针对目前我国学术界对外部独立和内部独立的争论,[6]笔者想要阐述的是:虽然我国没有明确对法官独立予以确认,但不可否认,法官独立是法院独立的基础,法院的审判活动都是通过法官来完成的,没有法官的参与就没有法院的审判,如果法官在审判活动中受到干扰,审判活动就会无法进行,法院独立行使审判权也就无法实现。因此,法院独立与法官独立是相互依存的,法院独立是法官独立的前提和基础,而法官独立则是法院独立的最终表现。笔者这里说的审判独立不是绝对的独立,我们的审判权应该受监督,因为绝对的权力必然导致绝对的腐败。但是监督的主体笔者认为不应该包括政党、人大。

三、我国现行行政审判体制的现实困境

前文中已经述及,我国实行行政诉讼制度的历史还不长,行政审判的司法环境还不尽如人意,开展行政审判工作还存在较大的阻力,特别是在当前我国经济转轨和社会转型的特定历史时期,大量复杂的社会矛盾不断出现,行政行为侵害相对人利益的现象不可避免,但来自各方的干涉,特别是被告行政机关的非法干预还不同程度存在,地方保护主义、部门保护主义和妨害诉讼、藐视法庭、该立案不立案的现象在一些地方还有发生,这些都严重制约着行政审判的进行,妨碍着审判独立的实现。概言之,我国行政审判独立目前还有以下四大问题亟待解决。

1、行政审判权遭遇外部压力——地方保护。法作为一种通过规定人们的权利、义务关系来调整人们行为或社会关系的社会规范,只有将抽象的行为模式转化为人们现实的权利、义务关系,才能发挥其应有的功能。但在法的实施过程中可能有各种因素阻碍着法的功能的发挥,因而不能产生立法者希望通过进行法律规制所达到的结果。

由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法属地化和地方利益的存在,在中国现实地客观地存在司法上的地方保护主义。[7]尽管我国行政诉讼法第十一条、第四十一条对人民法院的受案范围、受案条件都有明确的规定,但法的制定与法的实现永远是一对矛盾体。由于法院审理的行政案件涉及行政机关的切身利益,有的地方规定,受理行政案件要经党委、人大、政府批准,还有的地方甚至规定行政案件的受理要由政法委讨论决定。[8]即使受理了,有些地方法院也怕得罪行政机关而不愿意审理行政诉讼案件,经常向行政机关请示,无视审判的独立性。有的地方,党委、政府采取行政手段对法院受案范围加以限制,再加上我国目前法院的行政化色彩,致使有的地方法院对该受理的案件不予受理。特别是当被告是县级政府的时候,这种现象尤为严重。办案法官普遍存在一定心理压力,不敢大胆行使行政审判权。似乎是立法者也意识到了这一点,为了使法真正得到实现,发挥法在社会生活中应有的作用。立法者在法的层面上力图解决这一难题,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条第一项中规定,当被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理时可以由中级人民法院作为一审法院来审理该案件。但殊不知,纵使由中级法院来审理该案件也无从打破地方保护干扰。地方保护已经严重影响着行政审判的独立行使,法院成为维护本级地方政府的有力武器。

2、行政审判权遭遇内部压力——法院行政化。早在17世纪洛克就提出了三权理论,到18世纪,法国启蒙思想家孟德斯鸠总结前人思想和历史经验的基础上,提出了三权分立学说,其核心是立法权、行政权、司法权相互独立、相互制衡,即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构,由三者互相制衡。这已经成为当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。审判权是一种司法权,在我国却没有摆脱行政的笼罩。法院设置行政化、法院管理行政化。长期以来我国法院的管理模式采用行政管理模式,并套用相应的行政级别,按层分级管理。法官需要向庭长、院长汇报案件,案件处理结果最终也要通过庭长、院长的签发,如果庭长、院长对案件的处理结果有不同的观点,有权不予签发并可要求合议庭重新合议,在事实上出现了“一把手负责制”,这种行政管理模式严重妨碍着法官独立行使审判权。特别是在行政审判中,法官的审判权本就遭遇行政机关的外部压力,再加上内部压力,行政审判的难度可想而知。

3、行政审判权遭遇自身压力——法院地方化。行政审判是指人民法院依照法定程序审查行政主体的行政行为的合法性,并判断相对人的主张是否妥当,以作出裁判的一种活动。[9]《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条的规定:“法院审理行政案件,不适用调解,”适用调解的仅仅是行政赔偿案件。但在行政审判实践中,调解却是一种常用的审判方式,法官们也积极采用协调方式动员当事人撤诉或者违法调解,偏袒行政机关,这种与法律背道而驰的做法实在是一种“难言之隐”。

根据《人民法院组织法》的规定,地方法院院长的任免由地方党委提名,提交同级人大举手表决,副院长以下的法官,由同级人大常委会任免。这种任免方式无疑弱化了法官对国家的整体认同感,认为自己只是地方的法官而非国家的法官,最终导致法官效忠于地方。与此同时,由于各级人民法院的各项经费保障受制于各级政府,如法院工作人员的工资、法院的办公经费等等,均要列入地方各级人民政府的预、决算,统一由各级政府调配使用。各级法院的人事劳动权也掌握在各级人民政府的手中,一个法院如要想加强队伍建设,需录用相关工作人员,没有编制显然是不行的,而各级政府的编委按照相关规定不给法院编制,法院显然不能违规录用相关工作人员。正是由于行政审判一方当事人地位的特殊性,对法官们的干扰很大,使得法官们倍感压力,因为法官们也是普通的人,同样也会有物质生活方面的需求,同样需要养家糊口。所有的这些因素让法官们“后退无路”,却又不得不“迎难而上”,这就很难保证法官们不会为了平衡方方面面的关系而牺牲法律赋予的独立审判权。失去了独立的审判权,司法的公正性就失去了保障,而公正是司法的生命。亚里士多德认为:“公正的基准是某种利益配置;公正的基本公式是成比例平等。公平和平等在一定范围内含义是相同的。”[10]失去了公正的司法又怎能使人信服?人民群众就会认为这样的审判实际是“官官相护”,愚弄百姓,就会对行政诉讼失去信心,行政审判工作的发展就会裹足不前,行政法治的建设就会举步维艰。

4、行政审判遭遇立法瓶颈。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定,人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管我国《宪法》也对审判独立作了明确的规定,但都很粗矿,在排除干涉的主体上都有缺漏,没有政党、没有国家权力机关,这就为政党和国家权力机关干预司法留下了法律上的漏洞,特别是在行政审判中,这种干扰性就更强了。在地方各级人大代表中,行政官员所占比例通常都在60%以上,这种身份结构,在一定程度上使人民行使权力的机构蜕变成贯彻行政意图的机构。行政审判体制要求法院的审判活动接受人大的监督,当政府及其行政长官想对行政审判权进行干预时,也可以通过人大监督权的行使,将行政干预隐藏于人大监督之中,给行政干预行政审判活动披上合法的外衣。另外,行政审判实践中,时常有地方行政长官借地方党委对行政审判活动实施领导之名,行干预行政审判之实。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定:“在行政处罚显失公正的情况下,法院可以判决变更。”这显然不利于公民的诉权保护。换个角度就是说,法律认可行政机关可以违法,可以“适度”侵犯公民的权利,但审判实践中,显然这个“适度”囊括了很多复杂多样的可变更行为。法是国家意志的体现,而国家又是阶级的产物,在我国,人民群众是国家的主人,法应该体现广大人民群众的根本利益,但似乎我国的行政立法不能做到这一点,不知为何原因?


虽然行政审判对保障依法行政和维护公民、法人和其他组织的合法权益起着非常重大、不可替代的作用,而且在民主法治建设的今天日益彰显。但2006年10月31日第十届全国人大常务委员会第二十四次会议修正后的《人民法院组织法》通篇未提行政案件、行政审判庭。《人民法院组织法》第三条规定:“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件,并且通过审判活动,惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷,以保卫无产阶级专政制度,维护社会主义法制和社会秩序,保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”《人民法院组织法》第十八条规定:“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。”《人民法院组织法》第二十条规定:“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件,但是法律、法令另有规定的案件除外。”不知道是立法者的有意为之,还是立法者的忽视,不得不让人产生各种联想,行政审判似乎是名不正言不顺。

四、保障行政审判独立的对策

在新的历史时期,新的发展历程中,要进一步明确行政审判的发展方向,就必须采取强有力的措施,从以下几个方面下大工夫:

1、加强行政审判队伍建设。法的实施离不开人的作用,作为审判权之一的行政审判权,它的发展同样离不开每个法官个人的作用。要改善我国的行政审判工作,就必须首先提高我国行政审判队伍的素质。要以科学发展观重要思想为指导,以“三个至上”为工作原则,加强法官的思想政治工作,树立人民法官为人民的根本思想,开展职业道德和纪律作风教育,加强对法官道德素质的培养,加强法官的教育培训工作,做到能者上,庸者下。使行政审判干部达到政治坚定、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良、道德高尚。

2、加强对妨碍行政审判行为的处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的,人民法院可以根据情节轻重,予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任……”鉴于行政审判的特殊性,对非法干涉行政审判的,笔者认为应该增加一项,对行政机关干扰人民法院审判的,人民法院可以对有关单位和工作人员做出处罚。从法的层面上制止行政审判中的不当干涉,给行政审判的独立提供更有力的法律保障。

3、改革人民法院的管理体制。改革人民法院现行管理体制的原则就是实行司法独立,要真正实行司法独立就必须建立法院独立和法官独立的保障救济机制。首先,人民法院在机构设置上必须与行政机关保持独立,同时在处理行政事务方面也应保持自己的独立自主性;其次,应该借鉴外国比较成功的经验,实行法官任用制、终身制、高薪制、惩戒制。针对我国行政审判中的各种困扰,有学者认为我国应该设置行政法院。如前所述,行政审判在我国的干扰性很大,笔者认为,要实现行政审判中的审判独立,我们可以借鉴德国经验,建立隶属于司法系统的专门行政法院,我国海事法院、铁路运输法院等专门人民法院的成功运行都给我国设置专门的行政法院提供了宝贵经验。在组织系统,可以设置为最高行政法院、高级行政法院、中级行政法院,这里不设置基层行政法院,主要是为了尽量减少行政审判的干扰性,保证行政审判的公正性和独立性;在组织权限上,行政法院的法官在行使审判权的时候不受行政机关意志左右,只服从于法律。只有这样才能进一步保证行政审判独立,实现行政法治。

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